Danıştay 10. Daire 2019/10110 Esas 2021/5921 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2019/10110
Karar No : 2021/5921

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...

KARŞI TARAF (DAVALI) : ...Başkanlığı / ...

İSTEMİN_KONUSU : ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdare Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından, 5510 sayılı Kanun'un 11. maddesinin 6. fıkrasında belirtilen yapı ruhsatı işlemlerine ilişkin bilgi ve belgelerin bildirimi yükümlülüğünü süresinde yerine getirmediğinden bahisle aynı Kanun'un 102. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendi uyarınca 318.083,00 TL idari para cezası ile tecziyesine ilişkin Konak Sosyal Güvenlik Merkezinin ...tarih ve ...sayılı işleminin, bu para cezasına konu ruhsatlara ait listenin gönderilmesine ilişkin ...tarih ve E....sayılı işleminin ve para cezasına karşı yapılan itirazın zımnen reddine dair işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: .... İdare Mahkemesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararıyla; 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesi uyarınca, bu Kanuna göre verilen para cezalarına itiraz edilmesi halinde takibin duracağı, olayda da davacı tarafından para cezasına karşı kuruma itiraz edildiği ve takibin durduğu, davanın açıldığı tarih itibarıyla da itiraz hakkında Kurumca bir karar verilmediği ve cezanın kesinleşmediği hususları birlikte değerlendirildiğinde, idari para cezası kararı ile bu karara yapılan itirazın zımnen reddine ilişkin işlem yönünden davanın açıldığı tarihte ortada idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülebilir bir işlemin bulunmadığı; dava konusu edilen idari para cezasına konu ruhsatların listesinin davacı belediyeye gönderilmesine ilişkin ...tarih ve E....sayılı yazı yönünden ise, anılan yazının davacı belediye tarafından idari para cezasının ekinde herhangi bir listeye rastlanamadığından konuyla ilgili gerekli incelemelerin yapılamadığının davalı idareye bildirilmesi sonrasında davacı belediyeye gönderilmesi ve içeriği itibariyle bilgi verici mahiyette olması sebebiyle davacı belediyenin hukuksal durumunda herhangi bir değişiklik meydana getirmediği ve idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülebilir bir işlem olmadığı anlaşıldığından, esasının incelenebilmesine hukuki olanak bulunmadığı gerekçesiyle 2577 sayılı Kanun'un 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendi ve 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi uyarınca davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdare Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu .... İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davacı tarafından, idari para cezası yazısı ekinde ruhsat listesinin bulunmaması nedeniyle listenin bildirilmesi talebiyle 09/08/2018 tarihinde davalı idareye müracaat edildiği, idarenin bu başvuruya 03/10/2018 tarihli yazıyla cevap vererek 179 adet ruhsat listesini gönderdiği, gerekli incelemenin yapılmasından sonra 19/10/2018 tarihinde itiraz edildiği, itiraza 60 gün içinde herhangi bir cevap verilmemesi sonucunda, 18/12/2018 tarihinde zımni ret işleminin oluştuğu, zımni ret işleminin oluşmasından sonra 30 günlük yasal dava açma süresi içerisinde 04/01/2019 tarihinde iptal davasının açıldığı, idarenin başvuruya cevap vermeyerek suskun kaldığı, kesin ve yürütülebilir bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesinin usule aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...DÜŞÜNCESİ : 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 11. maddesine göre, zımni ret işlemine karşı yasal sürede iptal davası açılabileceğinden, kesin ve yürütülebilir işlem yokluğundan davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesinde ve bu karara karşı yapılan istinaf başvurusunun reddedilmesinde hukuki isabet bulunmadığından, kararın bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Dosyanın incelenmesinden; davacı Belediye Başkanlığı'nın, 5510 sayılı Kanun'un 11. maddesinin 6. fıkrasında belirtilen yapı ruhsatı işlemlerine ilişkin bilgi ve belgelerin bildirimi yükümlülüğünü süresinde yerine getirmediğinden bahisle aynı Kanun'un 102. maddesinin 1. fıkrasının (h) bendi uyarınca 318.083,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin Konak Sosyal Güvenlik Merkezinin ...tarih ve ...sayılı işleminin tebliğ edilmesi üzerine 09/08/2018 tarihli dilekçe ile bahse konu idari para cezasının ekinde herhangi bir listeye rastlanamadığından konuyla ilgili gerekli incelemelerin yapılamadığının davalı idareye bildirildiği, davalı idarece ...tarih ve E....sayılı yazı ile idari para cezasına konu ruhsatların listesinin davacı belediyeye gönderilmesi ve anılan yazının 08/10/2018 tarihinde davacı belediyeye tebliğ edilmesi üzerine davacı belediyenin 19/10/2018 tarihinde idari para cezasına itiraz ettiği, 60 gün içinde cevap verilmemesi üzerine itirazın zımnen reddedildiği kabul edilerek bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, idari dava türleri arasında sayılan iptal davalarının, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılabileceği öngörülmüştür.
Aynı Kanun'un 11 maddesinde, "1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması, değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.
(Dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle) 2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır.
3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır." hükümlerine yer verilmiştir.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 102. maddesinde, "İdari para cezaları ilgiliye tebliğ ile tahakkuk eder. Tebliğ tarihinden itibaren onbeş gün içinde Kuruma ya da Kurumun ilgili hesaplarına yatırılır veya aynı süre içinde Kuruma itiraz edebilir. İtiraz takibi durdurur. Kurumca itirazı reddedilenler, kararın kendilerine tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde yetkili idare mahkemesine başvurabilirler. Bu süre içinde başvurunun yapılmamış olması halinde, idari para cezası kesinleşir." hükmü yer almıştır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdarenin yapılan başvurulara yazılı olarak cevap verme zorunluluğu karşısında, çeşitli gerekçelerle sessiz kalarak dava tehdidinden kurtulmasının önüne geçebilmek için, belirli bir süre idarenin sessiz kalmasına hukuki bir sonuç bağlanmış ve zımni ret kurumu getirilmiştir (Duran, İdari Makamların Sükutu, s. 183.). Diğer bir anlatımla, idarenin susması sonucu kişilerin dava açma hakkını önlemesine engel olmak ve idareyi belirli sürede işlem yapmaya zorlamak amacıyla, İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda zımni ret kurumu oluşturulmuştur (Gözübüyük, Yönetsel Yargı, s. 146; AKYILMAZ, s. 163, dpn. 341).
İdari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken işlemler, idari makam ve mercilerin kamu gücüne dayanarak idare hukuku alanına ilişkin olarak yaptıkları ve hukuki sonuçlar doğurabilme kabiliyetini haiz, hukuka uygunluk karinesinin doğal sonucu olarak ve kural itibariyle (kanunda aksi öngörülmedikçe) re'sen icra edilebilme yeteneğini taşıyan irade açıklamalarıdır.
Başka bir ifadeyle, idarelerin ilgililerin hukukunu doğrudan etkileyen, onların hak ve yükümlülüklerinde değişiklik veya yenilik yaratan ve hukuk aleminde sonuç doğurması için başka bir işleme ya da onay mekanizmasına ihtiyacı olmayan irade açıklamalarının idari davaya konu edilmeleri mümkündür.
Yukarıda belirtildiği üzere, idarelerin, ilgililerin ilk ya da itiraz başvurularına cevap vermemek suretiyle başvuruları sonuçsuz ve sürüncemede bırakmaması, bir anlamda yürütme görevini yerine getirmekten ve yargı denetiminden kaçınmaması için 2577 sayılı Kanun'un 10, 11 ve 13. maddelerinde zımni ret müessesesi öngörülmüştür.
Olaya uygulanacak 5510 sayılı Kanunda, idari para cezasına itirazı karara bağlayacak komisyonun söz konusu itirazları inceleyip sonuçlandırması için azami ve nihai bir süre belirlenmediğinden, 2577 sayılı Kanun'un yukarıda aktarılan hükmünde öngörülen ''zımni ret'' müessesesi ve süresinin, idari başvurular bakımından genel hüküm olması sebebiyle dava konusu uyuşmazlığa da uygulanması gerektiğinde duraksama bulunmamaktadır.
Bu bağlamda, davacı belediye tarafından, 318.083,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin ...tarih ve ...sayılı işleme karşı 19/10/2018 tarihinde yapılan itiraza davalı idarece 60 gün içinde herhangi bir cevap verilmeyerek 18/12/2018 tarihinde kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelik taşıyan zımni ret işleminin tesis edildiğinin ve bu işleme karşı 30 günlük yasal dava açma süresi içerisinde 04/01/2019 tarihinde iptal davası açıldığının, dolayısıyla süresinde açılan davanın esasının incelenmesi gerektiğinin kabulü zorunlu bulunmaktadır.
Diğer taraftan, davacı belediyeye 318.083,00 TL idari para cezası verilmesine ilişkin 12/07/2018 tarih ve ... sayılı işleme yapılan itirazın zımnen reddedilmesi nedeniyle idari para cezası verilmesine yönelik ilk işlemin de hukuken varlığını koruduğu, dolayısıyla icrai niteliğini yitirmediği açıktır.
Dava konusu edilen üçüncü işleme gelince; davacı tarafından idari para cezasına ilişkin 12/07/2018 tarih ve ...sayılı işlem ekinde ruhsat listesinin bulunmadığından bahisle ruhsat listesinin bildirilmesi talebiyle 09/08/2018 tarihinde davalı idareye müracaat edildiği, idare tarafından başvuruya 03/10/2018 tarih ve E....sayılı yazıyla cevap verilerek 179 adet ruhsata ilişkin listenin gönderildiği, bu yazıda, tahakkuk eden idari para cezalarının davacı adına kesinti yapılmak üzere İller Bankasına gönderileceğinin bildirildiği anlaşılmakta olup; bu haliyle davalı idare tarafından tesis edilen 03/10/2018 tarihli işlemin de icrailik niteliği taşıdığı sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan, işlemin icrailiği (kesin ve yürütülmesi zorunlu olması) ile re'sen icra edilebilirliği (işlem gereğinin idarece kendiliğinden yerine getirilmesi) ayrı kavramlar olup, icrai işlemle hukuk aleminde sonuç doğurulmakta iken, re'sen icra yetkisiyle hukuk alemindeki işlemin maddi aleme aktarılması söz konusudur. Bu bakımdan, icrai bir işlem ile hukuki bağlayıcılığı olan idari karar kastedilmekte; re'sen icra yetkisi ise, idarenin, icrai işlemini, yargı kararına ihtiyaç duymaksızın veya idare cihazı dışında başka bir makamın onayı gibi herhangi bir ek koşul olmaksızın doğrudan kendisinin yerine getirme yetkisine sahip olduğunu ifade etmektedir. Örnek vermek gerekirse, kamulaştırma kararının, icrai, dolayısıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olduğu izahtan varestedir. Bununla birlikte, (Anayasanın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkının ancak kanunla kısıtlanabileceği kuralına istinaden) 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu'nun 10. maddesi uyarınca idare, bu kararı kendiliğinden ve doğrudan taşınmazı tapuda kendi adına tescil ettirme, dolayısıyla icrai nitelikteki kamulaştırma kararını re'sen icra etme yetkisine sahip bulunmamaktadır. İdare, kamulaştırma kararını, satın alma usulü ile veya bu mümkün olmazsa yargı kararı ile icra etmek zorundadır.
Esasen, işlemin icrailiği ile re'sen icra edilebilirliğinin ayrı kavramlar oluşu, icrai işlemin tesisi ile re'sen icrasının aynı zamanlarda gerçekleşmemesinden de ortaya çıkmaktadır. Örneğin, bir devlet memuruna aylıktan kesme cezası verilmesi halinde, önce icrai işlem tesis edilerek hukuk aleminde sonuç doğmuş olmakta, ancak işlemin maddi aleme aktarılması, diğer bir ifadeyle re'sen icrası takip eden ay maaşta kesinti yapılması suretiyle gerçekleşmektedir.
Dolayısıyla her ne kadar İdare Mahkemesince, 5510 sayılı Kanun'un 102. maddesinin yukarıda aktarılan kısmına atıfla, para cezasına yapılan itirazın takibi durdurduğu, bu nedenle dava konusu işlemlerin (para cezası kararının ve bu karara yapılan itirazın zımnen reddi işleminin) icrai niteliğinin bulunmadığı gerekçesine yer verilmiş ise de; yukarıda aktarıldığı üzere, işlemin icrailiği ile re'sen icra edilebilirliği ayrı kavramlardır. Daha açık bir anlatımla, somut olayda, davacı belediye hakkında idari para cezası tahakkuk ettirilerek belediye hukuken "idari para cezası yükümlüsü" konumuna sokulmuş, dolayısıyla davacının hukukunda değişiklik yaratılmıştır. Bununla birlikte, söz konusu icrai işlemle verilen para cezasının rızaen ödenmemesi halinde cebri icra yoluyla re'sen icrası mümkün iken, davacının bu işleme itiraz etmesiyle para cezasının tahsili olanağı askıya alınmış, böylelikle idarenin, hukuk aleminde sonuç doğuran icrai işlemin maddi gerçeğe dönüştürülmesi olarak tanımlanan re'sen icra yetkisi geçici olarak durdurulmuştur. Bu itibarla, para cezasına yapılan itirazın takibi durdurmasının, işlemin re'sen icra edilebilirliğini değil, icrailik niteliğini ortadan kaldırdığı yolundaki Mahkeme kararı gerekçesinde hukuki isabet görülmemiştir.
Bu durumda, idari para cezasının iptali amacıyla yasal sürede açılan davanın esası hakkında bir karar verilmesi gerekirken, kesin ve yürütülebilir bir işlem bulunmadığı gerekçesiyle davanın incelenmeksizin reddi yolundaki Mahkeme kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin temyize konu kararda hukuki isabet bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Davanın incelenmeksizin reddine ilişkin .... İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdare Dava Dairesine gönderilmesine, 29/11/2021 tarihinde kesin olarak oy birliğiyle karar verildi.