Danıştay İdare Dava Daireleri Kurulu 2019/3340 Esas 2021/480 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2019/3340
Karar No : 2021/480

TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …, … Vakfı
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVALI) : … Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …

İSTEMİN KONUSU : Danıştay Sekizinci Dairesinin 13/05/2019 tarih ve E:2013/7934, K:2019/4550 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: 07/03/2013 tarih ve 28580 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Devlet Ormanlarındaki Yayla Alanlarının Tespiti ve İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 1., 2., 4., 6., 9., 10., 11., 13., 19., 20. ve geçici 1. maddelerinin iptali ile Yönetmeliğin dayanağı olan 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 17. maddesinin 1. fıkrasının iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmiştir.
Daire kararının özeti:Danıştay Sekizinci Dairesinin 13/05/2019 tarih ve E:2013/7934, K:2019/4550 sayılı kararıyla;
Davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmemiş,
6831 sayılı Orman Kanunu'nun 17. maddesinin 19/04/2012 tarih ve 6292 sayılı Kanun'un 13. maddesi ile değişik 1. fıkrasının dava konusu Yönetmeliğin yayımlandığı tarihteki haline yer verilerek;
Dava konusu Yönetmelik hükümleri yönünden;
Davacı Vakıf tarafından, Orman Kanunu'nun 17. maddesinin değişmeden önceki halinde orman içine her türlü yapının yapılması yasakken kanun değişikliği ile istisnaların eklendiği, Yönetmelik kapsamında yapılacak kiralamaların doğrudan işgalcilere karşı yapılması öngörüldüğünden dava konusu Yönetmeliğin amacında kamu yararı bulunmadığı, dava konusu Yönetmelik ile Mera Kanunu ve Anayasa'nın 45. maddesine aykırı düzenleme yapıldığı ileri sürüldüğünden dava konusu Yönetmelik maddelerinin incelemesinin, Anayasa ve Mera Kanunu'nuyla birlikte yapılması gerektiği;
Anayasa'nın 169. maddesinin, Devlete, en önemli doğal kaynaklarımızdan biri olan ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gereken tedbirleri alıp bu konuda yasal düzenleme yapma ve bütün ormanların gözetimi ödevini yüklediği; nitekim, anılan hükmün bir gereği olarak çıkartılan 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 2. maddesinde de, otlak, kışlak, yaylak gibi hayvancılıkta kullanılmasında yarar olduğu tespit edilen arazilerin de orman sınırları dışına çıkarılmadıkça orman sayılan yerlerden olacağının hüküm altına alındığı;
Anayasa'nın 45. maddesindeki mera, çayır ve otlakların Mera Kanunu kapsamında yer alan ve korunan alanlar olduğu, oysa dava konusu Yönetmeliğin Devlet ormanlarında yer alan yayla alanlarında bulunan mevcut yapıların kullanımına yönelik düzenleyici kurallar getirdiği, Mera Kanunu'nun 28. maddesinde yer alan "Orman bölgelerindeki köy ve belediyelere tahsis edilen mera, yaylak ve kışlaklardan o köy veya belediye halkı, bu Kanun ve 6831 sayılı Orman Kanunu gereğince konulan kayıtlara uymak şartı ile yararlanırlar. Orman Bakanlığı, orman içi, orman kenarı ve orman üst sınırı mera, yaylak, kışlak ve otlakların koruma, bakım ve ıslahı konusunda kanunlar ile verilen görevi yapmaya devam eder." hükmü ile Orman Kanunu'nun 22. maddesinde yer alan "Tarım ve Orman Bakanlığı, Devlet ormanları içindeki ağaçsız otlak, yaylak ve kışlakların tanzim ve ıslahı hususunda gerekli tedbirleri alır." hükmü birlikte incelenip değerlendirildiğinde, davalı idareye hem Mera Kanunu hem de Orman Kanunu'ndan kaynaklı görev, yetki ve sorumluluklar yüklendiği anlaşıldığından, Anayasa'ya ve Mera Kanunu hükümlerine aykırılık bulunmadığı;
Yönetmeliğin "Amaç" başlıklı 1. maddesi ile "Kapsam" başlıklı 2. maddesi birlikte ele alındığında, düzenlemenin Devlet ormanlarındaki yayla alanlarının ve bu alanlardaki her türlü bina ve tesisin tespitine ilişkin olduğu, bu haliyle Yönetmeliğin, dayanağı Orman Kanunu'nun 17/1 maddesinde yer alan hüküm doğrultusunda ve anılan maddede belirtilen hususlara uygun olarak düzenlendiği;
Diğer taraftan, gerek 6831 sayılı Kanun'un 17/1 maddesinde gerekse anılan maddeye dayanılarak çıkartılan dava konusu Yönetmelik ile yapılan düzenlemede, 31/12/2011 tarihten önce yapıldığı tespit edilen bina ve tesislerin, herkese kiralanmasının mümkün olmadığı, sadece kullanıcılarına kiralanmasının öngörüldüğü; kullanıcıların talebi ve Orman İdaresinin izni ile kullanıcıların bu hakkı alt ve üst mirasçılarına devredebileceği; kullanıcıları tespit edilmeyen ya da tespit tarihinden itibaren bir yıl içinde kiralanmayan yapıların ise yıkılacağı düzenlendiğinden, bina ve tesislerin kullanıcıları dışındaki kimselere kiralanabileceğine ilişkin bir hükme yer verilmediğinin görüldüğü;
Yönetmelik kapsamındaki 31/12/2011 tarihinden önce yapılmış olan bina ve tesislerin, 6831 sayılı Kanun kapsamında korunmaya devam edeceği ve bu tarihten sonra yapılacak yapılar suç oluşturacağından, yaylak ve otlakların daraltılmasının söz konusu olmayıp bilakis mevcut yayla alanlarının korunmasının amaçlandığı;
Buna göre, dava konusu Yönetmelik hükümlerinin, dayanağı Orman Kanunu hükümlerine uygun olarak, orman içinde mevcut yerel halkın ihtiyaçları için gerekli bir yerleşim yeri haline dönüşmüş olan yaylaların değerlendirilmesi ve mevcut yayla alanlarından faydalanmanın planlı ve düzenli hale getirilmesini amaçladığı sonucuna varıldığı;
Bu durumda, ormanların korunması ve gözetilmesi yönünde Devlete yüklenen ödev ve sorumluluklar ile dayanağı Kanun maddesi doğrultusunda düzenlenmeler getirdiği anlaşılan dava konusu Yönetmelik'te kamu yararına ve hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle,
davanın reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, Yönetmelik kapsamında yapılacak kiralamaların doğrudan işgalcilere karşı yapılması öngörüldüğünden dava konusu Yönetmeliğin amacında kamu yararı bulunmadığı, yayla alanlarındaki bina ve tesislerin yasal zemine oturtulmasıyla bölgedeki insan baskısının artacağı, Mera Kanunu'nda orman içi yayla alanları da dahil olmak üzere detaylı düzenlemeler bulunduğu, düzenlemelerin yaylaların korunması amacına uygun olduğu, Yönetmelik'te Devlet ormanlarında 31/12/2011 tarihinden önce toplu yerleşimin bulunduğu yaylak ve otlak olarak kullanılan alanlar içindeki yerlerin kapsam dahilinde bulunduğunun belirtildiği oysa 31/12/2011 tarihinin günümüze çok yakın bir tarih olup Anayasa’nın 169. maddesinde geçen 31/12/1981 tarihi ile de uyumlu olmadığı, idarece yayla alanlarına hukuka aykırı şekilde el konulacağı ve kullanım için kira bedeli talep edileceği, bu evlerin yöre insanı olmayan, yaylacılık yapmayan kişilere de kiraya verilebilmesine imkan tanındığı, Mera Kanunu ile Anayasa'nın 45. maddesine aykırı düzenleme yapıldığı ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, Danıştay Sekizinci Dairesince verilen kararın usul ve hukuka uygun bulunduğu ve temyiz dilekçesinde öne sürülen nedenlerin, kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı belirtilerek temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Anayasa'nın 2. maddesi hukuk devleti ilkesini düzenlemektedir. Anayasa Mahkemesinin çeşitli kararlarında da vurgulandığı üzere, Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, kanunların üstünde kanun koyucunun da uyması gereken Anayasa ve temel hukuk ilkelerinin bulunduğu bilincinde olan devlettir.
Devletin; Anayasa'nın "Tarım Hayvancılık ve Üretim Dallarında Çalışanların Korunması" başlıklı 45. maddesindeki, tarım arazileri ile çayır ve mer'aların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, tarımsal üretim planlaması ilkelerine uygun olarak bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak, "Ormanların korunması ve geliştirilmesi" başlıklı 169. maddesindeki ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyma ve tedbirleri alma görev ve sorumluluğu ile aynı maddedeki ormanların kamu yararı dışında irtifak hakkına konu olamayacağı ve ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemeyeceği; münhasıran orman suçları için genel ve özel af çıkarılamayacağı, ormanları yakmak, ormanı yok etmek veya daraltmak amacıyla işlenen suçların genel ve özel af kapsamına alınamayacağı yolundaki hükümleri dikkate alındığında, 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 17. maddesinin 19/04/2012 tarih ve 6292 sayılı Kanun'un 13. maddesi ile değişik 1. fıkrasının Anayasa'nın anılan kurallarına aykırılık taşıdığı sonucuna varılmaktadır.
Öte yandan, Kanun maddesinde yer alan 31/12/2011 tarihinden evvel yapılmış, hakkında müsadere kararı bulunanlar da dâhil her türlü bina ve tesislerin mevcut haliyle vaziyet planında gösterilerek Orman Genel Müdürlüğü sabit kıymetlerine alınacağı ve yayla alanlarında bulunan bina ve tesislerin orman idaresi tarafından işletileceği, işlettirilebileceği veya kiraya verilebileceği yolundaki hüküm, müsadere kararlarının uygulanmaması sonucunu doğurduğundan Anayasa'nın "Mahkemelerin bağımsızlığı" başlıklı 138. maddesinde yer alan "...Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez." hükmüne de aykırıdır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 17. maddesinin 19/04/2012 tarih ve 6292 sayılı Kanun'un 13. maddesi ile değişik 1. fıkrasının, Anayasa'nın 2., 45., 138. ve 169. maddelerine aykırı olduğu sonucuna varıldığından, anılan fıkranın iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Danıştay dava dairelerinin nihai kararlarının temyizen incelenerek bozulması, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde yer alan;
"a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması,
b) Hukuka aykırı karar verilmesi,
c)Usul hükümlerinin uygulanmasında kararı etkileyebilecek nitelikte hata veya eksikliklerin bulunması" sebeplerinden birinin varlığı hâlinde mümkündür.
Temyizen incelenen karar usul ve hukuka uygun olup, temyiz dilekçesinde ileri sürülen iddialar kararın bozulmasını gerektirecek nitelikte görülmemiştir.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin Danıştay Sekizinci Dairesinin temyize konu 13/05/2019 tarih ve E:2013/7934, K:2019/4550 sayılı kararının ONANMASINA,
3.Kesin olarak, 15/03/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.

KARŞI OY
X-Mera Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; daha önce çeşitli kanunlarla tahsis edilmiş veya kadimden beri kullanılmakta olan mera, yaylak, kışlak ve kamuya ait otlak ve çayırların tespiti, tahdidi ile köy veya belediye tüzel kişilikleri adına tahsislerinin yapılmasını, belirlenecek kurallara uygun bir şekilde kullandırılmasını, bakım ve ıslahının yapılarak verimliliklerinin artırılmasını ve sürdürülmesini, kullanımlarının sürekli olarak denetlenmesini, korunmasını ve gerektiğinde kullanım amacının değiştirilmesini sağlamaktır." hükmü yer almakta, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde ise "Bu Kanun, mera, yaylak ve kışlak alanları ile umuma ait çayır ve otlak alanları kapsar." düzenlemesi bulunmaktadır.
Öte yandan, Mera Kanunu'nun "İnşaat Yasağı" başlıklı 20. maddesinde ise, "Yaylak ve kışlaklarda, 442 sayılı Köy Kanununda öngörülen inşaatlar ile valiliklerden izin alınmak suretiyle imar mevzuatına göre yapılacak kullanma amacına uygun mandıra, suluk, sundurma ve süreklilik göstermeyen barınak ve ağıllar ile Turizm Bakanlığının talebi üzerine turizme açılması uygun görülen bölgelerde ahşap yapılar dışında, ev, ahır ve benzeri inşaatlar yapılamaz." hükmü mevcuttur.
Dava konusu Yönetmelik ise 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 17. maddesinin 1. fıkrasına dayanılarak hazırlanmış olup, "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik; Devlet ormanlarında 31/12/2011 tarihinden önce toplu yerleşimin bulunduğu; yaylak ve otlak olarak kullanılan alanlar içindeki yerler ile yılın belirli dönemlerinde geleneksel yaylacılık maksadıyla yerleşim yeri olarak kullanılan alanlardan, kullanım bütünlüğü de dikkate alınarak yayla alanı olarak tespit ve ilan edilen yayla alanları ile bu alanlarda bulunan her türlü bina ve tesisleri kapsar." hükmü yer almaktadır.
Mera Kanunu'nun 28. maddesinde yer alan "Orman bölgelerindeki köy ve belediyelere tahsis edilen mera, yaylak ve kışlaklardan o köy veya belediye halkı, bu Kanun ve 6831 sayılı Orman Kanunu gereğince konulan kayıtlara uymak şartı ile yararlanırlar. Orman Bakanlığı, orman içi, orman kenarı ve orman üst sınırı mera, yaylak, kışlak ve otlakların koruma, bakım ve ıslahı konusunda kanunlar ile verilen görevi yapmaya devam eder." hükmü ile Orman Kanunu'nun 22. maddesinde yer alan "Tarım ve Orman Bakanlığı, Devlet ormanları içindeki ağaçsız otlak, yaylak ve kışlakların tanzim ve ıslahı hususunda gerekli tedbirleri alır." hükmü birlikte incelenip değerlendirildiğinde, davalı idareye hem Mera Kanunu hem de Orman Kanunu'ndan kaynaklı görev, yetki ve sorumluluklar yüklendiği de açıktır.
Yukarıda aktarılan düzenlemelerin birlikte değerlendirilmesinden; dava konusu Yönetmelik ile düzenlenen alanların Mera Kanunu kapsamında bulunmasının yanında, bu alanların orman sınırları içinde bulunması nedeniyle Orman Kanunu uyarınca daha fazla korunması gereken alanlar olduğu açıktır.
Bu durumda, yaylak ve otlaklar konusunda hem Mera Kanunu hem de Orman Kanunu kapsamında görev ve yetkileri bulunan davalı idarenin, Devlet ormanlarında bulunan yaylak ve otlaklar konusunda düzenleme yaparken, Orman Kanunu ile birlikte Mera Kanunu hükümlerini de dikkate alması gerekirken, Yönetmeliğin dayanağının 6831 sayılı Kanun'un 17/1 maddesinde düzenlenen alanlar olduğundan bahisle Mera Kanunu hükümleri göz ardı edilerek hazırlanan Yönetmelik'te hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz isteminin kabulü ile Daire kararının bozulması gerektiği oyuyla, karara katılmıyorum.