Danıştay 6. Daire 2018/545 Esas 2022/3799 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2018/545
Karar No : 2022/3799

TEMYİZ EDEN (DAVALILAR): 1- … Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
2- … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …

KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : …

İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.

YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Nevşehir İli, Ürgüp İlçesi, … Mahallesi, … pafta, … ada, … parsel sayılı kapsayan alanda 20.11.2014 tarihinde yapılan 1/1.000 ölçekli koruma amaçlı uygulama imar planı ile 1/5.000 ölçekli koruma amaçlı nazım imar planının iptali istemi istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi üzerine düzenlenen rapor ile dosyada yer alan bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planında, parselin bulunduğu bölgeye önerilen kullanımların "... Açık Hava Müzesi" kullanımı ile parselde çevre düzenleme projeleri dışında herhangi bir uygulama yapılmasının mümkün olmayacağı, "tercihli kullanım alanı" kullanımının ise parsellerin konut ya da turizm amaçlı kullanılabilmesine imkân sağladığı, kullanım farklılığının buradaki mülkiyeti de etkileyeceği, kullanma biçimi ve buna bağlı olarak mülkiyetin değişmesinin hak kaybına sebep olabileceği, "tercihli kullanım alanı" ile "... Açık Hava Müzesi" kullanımları sahiplik açısından farklı kullanımlar olduğu için bu iki kullanımı birbirinden ayıran çizginin sadece coğrafî veriler dikkate alınarak değil aynı zamanda mülk sahipliği ve kadastral düzen de gözetilerek verilmesinin önemli olduğu, dava konusu imar planları ile uyuşmazlığa konu taşınmaz sınırları gözetilmeksizin iki parçaya bölünmesinin ve iki farklı arazi kullanımının önerilmesinin koruma ilkeleri açısından uygun olmadığı, bu nedenle dava konusu 1/5.000 ölçekli koruma amaçlı nazım imar planında ve 1/1.000 ölçekli koruma amaçlı uygulama imar planında davacı taşınmazı yönünden şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına, kamu yararına ve mevzuata uyarlık görülmediği sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İstinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve istinaf dilekçelerinde ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.

TEMYİZ EDEN … BELEDİYE BAŞKANLĞININ İDDİALARI: Bilirkişi raporunun eksik ve yetersiz olması nedeniyle karara dayanak alınamayacağı gerekçesiyle bölge idare mahkemesi kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.

TEMYİZ EDEN … BAKANLIĞININ İDDİALARI : Davacıya ait mülkiyet hakkına zarar verilmediği, plan sonrası davacının yapılaşmasının mümkün olduğu, bilirkişi raporunun eksik ve yetersiz olduğu, planda mevzuata aykırılık bulunmadığı ve kamu yararına uygun olduğu, kentsel tasarım projesinin uygulama değil fikir projesi olduğu ileri sürülmektedir.

KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ…'ÜN DÜŞÜNCESİ: Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra 29.10.2021 tarihli ve 31643 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 85 sayılı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi ile 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığının Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, 2. maddesi ile de aynı Kararnamenin 97. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinde yer alan "Çevre ve Şehircilik" ibaresinin "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiği görüldüğünden, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının davalı olarak belirlenmesi suretiyle işin gereği görüşüldü.

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : Nevşehir İli, Ürgüp İlçesi, … Mahallesi, … pafta, … ada, … parsel sayılı taşınmazın da bulunduğu alan, 16.07.2007 tarihinde onaylanan 1/100.000 ölçekli Kırşehir- Nevşehir- Niğde- Aksaray Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planında "Kapadokya Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi" sınırları içerisinde yer almaktadır.
Kültür ve Turizm Bakanlığının … tarih ve …sayılı yazısı ile Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi ile Göreme Tarihi Milli Parkı içerisinde yer alan Nevşehir ili, Ürgüp ilçesinde eski yerleşim alanlarını kapsayan alana ilişkin dava konusu 1/5000 ölçekli Ürgüp Koruma Amaçlı Nazım İmar Planı ve 1/1000 ölçekli Ürgüp Koruma Amaçlı Uygulama İmar Planının mülga Nevşehir Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulunun belirlediği planlama sınırı dahilinde 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A-c maddesi uyarınca Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünce yapılması istenilmiştir.
Anılan yazı üzerine hazırlanan dava konusu imar planlarına ilişkin teklif, Nevşehir Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulunun … tarih ve … sayılı kararı ile uygun görülmüş ve Nevşehir Valiliği İl Çevre ve Şehircilik Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı yazısı ile de 23.03.2013 tarih ve 28242 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğe giren Korunacak Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmeliğin 7. maddesi uyarınca onamaya esas Bakanlık görüşü alınmak üzere Kültür ve Turizm Bakanlığına sunulmuştur. Kültür ve Turizm Bakanlığına sunulan imar planı teklifleri, Kültür ve Turizm Bakanlığı Plan İnceleme ve Değerlendirme Kurulunun gündemine alınarak 09.01.2014 tarih ve 173/01 sayılı kararıyla bazı düzenlemeler yapılmak ve tespit edilen hususların yerine getirildiğine ilişkin plan onaması öncesinde Bakanlık teyidinin alınması koşuluyla prensipte uygun görüldüğüne karar verilmiştir. Ancak Kültür ve Turizm Bakanlığı Plan İnceleme ve Değerlendirme Kurulunun anılan kararı doğrultusunda belirtilen hususların yerine getirildiğine ilişkin teyit alınmadan dava konusu imar planlarının 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A maddesi uyarınca Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve … sayılı kararı ile onaylandığı anlaşılmıştır.
Bakılan davada Nevşehir İli, Ürgüp İlçesi, … Mahallesi, … pafta, … ada, … parsel sayılı kapsayan alanda yapılan 1/1.000 ölçekli Koruma Amaçlı Uygulama İmar Planı ile 1/5.000 ölçekli Koruma Amaçlı Nazım İmar Planının iptali istemi istenilmiştir.

İLGİLİ MEVZUAT:
3194 sayılı İmar Kanununun "İstisnalar" başlıklı 4. maddesinde; 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu ile belirlenen veya belirlenecek olan yerlerde, bu Kanunun özel kanunlara aykırı olmayan hükümlerinin uygulanacağı, 8. maddesinin (b) fıkrasında, İmar Planlarının; nazım imar planı ve uygulama imar planından meydana geldiği, mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni planı kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planlarının ilgili belediyelerce yapılacağı veya yaptırılacağı, belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe gireceği, bu planların onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde bir ay süre ile ilan edileceği, bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebileceği, belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisinin onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlanacağı hükmüne yer verilmiştir.
2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; bu kanunun amacının turizm sektörünü düzenleyecek, geliştirecek, dinamik bir yapı ve işleyişe kavuşturacak tertip ve tedbirlerin alınmasını sağlamak olduğu, 4. maddesinde; kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ve turizm merkezlerinin tespitinde; ülkenin doğal, tarihi, arkeolojik ve sosyokültürel turizm değerleri, kış, av ve su sporları ve sağlık turizmi ile mevcut diğer turizm potansiyelinin dikkate alınacağı belirtilmiş, aynı Kanunun 4957 sayılı Yasanın 2. maddesiyle değişik "Planlar" başlıklı 7. maddesinin 1. fıkrasında, "Bakanlık; kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgeleri ile turizm merkezleri içinde her ölçekteki planları yapmaya, yaptırmaya, re'sen onaylamaya ve tadil etmeye yetkilidir" hükmüne yer verilmiştir.
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun 3. maddesinin 1. fıkrasının a) bendinin 8 numaralı alt bendinde; Koruma amaçlı imar plânı; bu Kanun uyarınca belirlenen sit alanlarında, alanın etkileşim-geçiş sahasını da göz önünde bulundurarak, kültür ve tabiat varlıklarının sürdürülebilirlik ilkesi doğrultusunda korunması amacıyla arkeolojik, tarihi, doğal, mimarî, demografik, kültürel, sosyo-ekonomik, mülkiyet ve yapılaşma verilerini içeren alan araştırmasına dayalı olarak; hali hazır haritalar üzerine, koruma alanı içinde yaşayan hane halkları ve faaliyet gösteren iş yerlerinin sosyal ve ekonomik yapılarını iyileştiren, istihdam ve katma değer yaratan stratejileri, koruma esasları ve kullanma şartları ile yapılaşma sınırlamalarını, sağlıklaştırma, yenileme alan ve projelerini, uygulama etap ve programlarını, açık alan sistemini, yaya dolaşımı ve taşıt ulaşımını, alt yapı tesislerinin tasarım esasları, yoğunluklar ve parsel tasarımlarını, yerel sahiplilik, uygulamanın finansmanı ilkeleri uyarınca katılımcı alan yönetimi modellerini de içerecek şekilde hazırlanan, hedefler, araçlar, stratejiler ile plânlama kararları, tutumları, plân notları ve açıklama raporu ile bir bütün olan nazım ve uygulama imar plânlarının gerektirdiği ölçekteki plânlar şeklinde tanımlanmıştır.
Anılan Kanun'un 57. maddesinin 1. fıkrasının (d) bendinde de koruma amaçlı imar planları ile bunların her türlü değişikliklerini inceleyip karara bağlamak Koruma Bölge Kurullarının görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye 17/08/2011 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 648 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 10. maddesi ile eklenen 13/A-c maddesinde: "Milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, doğal sit alanları, sulak alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanların kullanma ve yapılaşmaya yönelik ilke kararlarını belirlemek ve her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapmak, yaptırmak, değiştirmek, onaylamak, uygulamak veya uygulanmasını sağlamak." Tabiat Varlıkları Koruma Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
23/03/2012 tarihli ve 28242 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Korunan Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmeliğin "Planların Onaylanması" başlıklı 7.maddesinde: "Korunan alanlarda hazırlanan her tür ve ölçekte planlara ilişkin teklif dosyaları il müdürlüklerine sunulur. Teklif dosyaları, il müdürlüklerince 3194 sayılı İmar Kanunu, ilgili diğer mevzuat ve bu Yönetmelik hükümleri doğrultusunda incelenir. Plan teklif dosyası, varsa eksik bilgi ve belgeler ile düzeltmeler tamamlatılarak, teknik inceleme raporu ile birlikte Genel Müdürlüğe sunulur. Birinci fıkrada belirtilen hususlara ilaveten il müdürlüğünce; a) Doğal sit alanlarına ait Koruma Amaçlı İmar Planı teklifleri Bölge Komisyonu kararı ile birlikte, b) Tabiat varlıkları ve doğal sitler ile tarihi, arkeolojik, kentsel sitler ve diğer koruma statülerinin çakıştığı alanlarda ise ilgili bakanlıkların görüşü alındıktan sonra, Bölge Komisyonu kararı ile birlikte Genel Müdürlüğe sunulur. Bölge Komisyonu, belgeleri tam olarak Bölge Komisyonuna ibraz edildiği tarihten itibaren koruma amaçlı imar planlarını en geç üç ay içinde inceleyerek karar verir. Bölge Komisyonları koruma amaçlı imar planlarını sit sınırlarının doğruluğu ve ilke kararlarına uygunluğu açısından inceler. Bu Yönetmelik kapsamında anılan planlar, Genel Müdürlükçe oluşturulacak Plan İnceleme Kurulu tarafından değerlendirilir, varsa gerekli düzeltmeler yapılarak Bakanlık onayına sunulur. Bakanlık, onaylanan planların ve eklerinin dağıtımını yapar. 1/5000 ölçekli koruma amaçlı nazım imar planı ve 1/1000 ölçekli koruma amaçlı uygulama imar planlarının eş zamanlı olarak hazırlanması esastır. 1/5000 ölçekli koruma amaçlı nazım imar planının yürürlüğe girmesiyle geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartları ayrıca karar almaya gerek kalmadan ortadan kalkar. Bu planlar onay tarihinden itibaren ilgili İdarelerce tespit ve ilan edilen yerler ile ilgili İdarelerin internet sayfalarında 30 gün süreyle ilan edilir hükmü ile "Planlara itiraz" başlıklı 8.maddesinde yer alan: "Korunan alanlarda hazırlanan her tür ve ölçekte planlara askı süresi içinde itirazlar ilgili İdarelere yapılır. İdarece, itirazlar ivedilikle değerlendirilmek üzere il müdürlüklerine iletilir. İl müdürlüğü planları teknik görüşü ile birlikte Genel Müdürlüğe sunar. Genel Müdürlükçe değerlendirilen itirazlar Bakanlık onayına sunulur." hükmüne yer verilmiştir.
10/7/2018 tarihinde 30474 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan 1 nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin "Teşkilat" başlıklı 98. maddesinde, Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı'nın merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatından oluşacağı ifade edilmiş, "Hizmet Birimleri" başlıklı 99. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendinde Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü sayılmış ve Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü başlıklı 109. maddesinde ise; "(1) Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri şunlardır: ..c) Milli parklar, tabiat parkları, tabiat anıtları, tabiatı koruma alanları, doğal sit alanları, sulak alanlar, özel çevre koruma bölgeleri ve benzeri koruma statüsü bulunan diğer alanların kullanma ve yapılaşmaya yönelik ilke kararlarını belirlemek ve her tür ve ölçekte çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapmak, yaptırmak, değiştirmek, onaylamak, uygulamak veya uygulanmasını sağlamak, ç) Tabiat varlıkları, doğal, tarihi, arkeolojik ve kentsel sitler ile koruma statüsü bulunan diğer alanların çakıştığı yerlerde koruma ve kullanma esaslarını ilgili bakanlıkların görüşünü alarak belirlemek ve bu alanların kısmen veya tamamen hangi idarelerce yönetileceğine karar vermek, her tür ve ölçekteki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar planlarını yapmak, yaptırmak ve onaylamak.." hükmü getirilmiştir.
23.05.2019 tarihinde kabul edilip 01.06.2019 tarihli ve 30791 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 7174 sayılı Kapadokya Alanı Hakkında Kanunun "Kapadokya Alan planları" başlıklı 4. maddesinde; "(1) Kapadokya Alanında yapılacak uygulamalar, meri planlar ile geçiş dönemi koruma esasları ve kullanma şartlarına göre yürütülür. (2) Kapadokya Alanının bütününe ilişkin üst ölçekli plan İdarece hazırlanır ya da hazırlatılır. Bu plan, Komisyonun uygun görüşü ve Bakan onayı ile yürürlüğe girer. Üst ölçekli planlara uygun olarak hazırlanan ya da hazırlatılan nazım ve uygulama imar planları ise, Komisyonun uygun görüşü ve İdarenin onayı ile yürürlüğe girer. (3) Kapadokya Alanında diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ilgili mevzuatla verilen plan yapma, yaptırma, onama ve resen onama yetkisi bu maddede belirtilen usul ve esaslar çerçevesinde yürütülür.(4) Kapadokya Alanında bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten sonra ilgili diğer idarelerce yeni plan onaylanamaz. (5) Kapadokya Alan planı yapımı ve yürürlüğüne ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça çıkarılan yönetmelik ile belirlenir." ve "Yürürlük" başlıklı 10 . maddesinde; "(1) Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer." hükmüne yer verilmiştir.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
7174 sayılı Kapadokya Alanı Hakkında Kanunun ilgili hükümleri uyarınca planlanacak alanın Kapadokya Alanı olması halinde, imar planlarının onaylanması sürecindeki prosedür ve yetkili idareler değişmiş ise de, anılan Kanunun yürürlüğe girdiği 01.06.2019 tarihinden önce ilgili idare ve yetkili kurullarca onaylanmış imar planlarının yürürlükteki mevzuata göre değerlendirileceği açıktır.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu uyarınca Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgeleri içinde her ölçekte planları yapmak, yaptırmak, re'sen onaylamak ve tadil etmek yetkisinin Kültür ve Turizm Bakanlığına, 644 sayılı KHK ve 1 Nolu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile de, doğal sit alanları gibi ilgili mevzuat hükmünde sayılan korunması gerekli önemli alanlar için her tür ve ölçekteki imar planlarını yapmak, yaptırmak, değiştirmek, onaylamak, uygulamak veya uygulanmasını sağlamak yetkisinin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıkları Koruma Genel Müdürlüğüne ait olduğu görülmektedir.
Bakılan davada, uyuşmazlık konusu taşınmazın 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanununun 7. maddesinin 1. fıkrasında ifade edilen Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesi sınırları içerisinde yer aldığı gözetildiğinde, bu kapsamdaki taşınmazlar yönünden planlama yetkisinin Kültür ve Turizm Bakanlığına ait olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Uyuşmazlıkta, dava konusu imar planlarının Kapadokya Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgesini kapsaması nedeniyle yapım sürecinde Nevşehir Kültür Varlıklarını Koruma Bölge Kurulunun … tarih ve … sayılı kararı ile alınan uygun görüş üzerine Kültür ve Turizm Bakanlığının … tarih ve … sayılı kararıyla da prensipte uygun bulunmuş olup 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 13/A maddesi uyarınca Çevre ve Şehircilik Bakanlığının … tarih ve …sayılı kararı ile onaylanmıştır.
Bu itibarla, dava konusu imar planlarının onay süreci içerisinde Turizmi Teşvik Kanunu 7. maddesi uyarınca Kültür ve Turizm Bakanlığı tarafından onaylanması gerekirken, Kültür ve Turizm Bakanlığınca Korunacak Alanlarda Yapılacak Planlara Dair Yönetmeliğin 7. maddesi uyarınca görüş bildirildiği anlaşıldığından, dava konusu imar planlarının uyuşmazlık konusu parsele ilişkin kısmında yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalıların temyiz isteminin kabulüne,
2. … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 29/03/2022 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.