Danıştay 6. Daire 2021/1244 Esas 2022/3160 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2021/1244
Karar No : 2022/3160

DAVACILAR : 1- ...Koruma Derneği
...
11- ...Kolektifi Derneği
VEKİLLERİ : Av. ...

12- ...Çevre Derneği
VEKİLİ : Av. ...

DAVALI : ...Değişikliği Bakanlığı - ...
VEKİLİ : ..., Hukuk Müşaviri (E-Tebligat)

DAVANIN KONUSU : 07/12/2019 tarih ve 30971 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren, 109 sayılı "Doğal Sit Alanları Koruma ve Kullanma Koşulları İlke Kararı"nın (B) bölümünün dördüncü fıkrasının (b), (g) ve (ı) bentlerinde değişiklik yapan ve 24/10/2020 tarih ve 31284 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "109 sayılı Doğal Sit Alanları Koruma ve Kullanma Koşulları İlke Kararında Değişiklik Yapılmasına Dair ...tarih ve ...sayılı İlke Kararı"nın iptali istenilmektedir.

DAVACILARIN İDDİALARI :
Dava konusu İlke Kararının dayanağı Yönetmelikte yapılan değişikliklere karşı da dava açılmış olduğu, söz konusu Yönetmelik değişiklikleri hukuka aykırı olduğu gibi, dava konusu ilke kararıyla, normlar hiyerarşisine aykırı olarak, bu Yönetmeliği de aşan düzenlemelere yer verildiği, (b) bendi yönünden, değişiklik nedeniyle artık herhangi bir tarım uygulaması özelliği taşıyan entegre sanayi tesisinin kurulabileceği; (g) bendi yönünden, dayanak Yönetmelik'te bulunmadığı halde, nitelikli doğal koruma alanlarında kamping alanlarının düzenlenebileceğinin öngörüldüğü ve bunun turizm olgusuyla ilişkilendirildiği, oysa bu alanlarda turizm faaliyetlerinin yapılamayacağı, ancak doğal hayata dayalı geleneksel yaşam biçimlerinin sürdürülebileceği, söz konusu düzenlemeyle, alanın niteliklerine aykırı olarak, yeni turizm tesislerinin ve türlerinin gelişimine imkan tanındığı, beton, asfalt gibi malzemelerin kullanılmamasına ilişkin ifadenin belirsizlik yarattığı, sadece çadırlı kamp, karavan gibi faaliyetlere izin verilirken mevcut bungalovların faaliyetlerini sürdürmesine izin verilmesinin hukuka aykırı olduğu; (ı) bendi yönünden, dayanak Yönetmelikle sadece kültür balıkçılığı faaliyetlerine izin verilmişken, dava konusu düzenlemeyle, su ürünleri faaliyetlerinin tümünün yapılmasına imkan tanındığı, bunun, normlar hiyerarşisine aykırı olduğu gibi, alanın doğal nitelikleriyle de bağdaşmadığı belirtilerek, dava konusu düzenlemelerin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süresi içinde açılıp açılmadığı hususunun Dairemizce re'sen değerlendirilmesi talep edilmiştir.
Esasa ilişkin olarak ise, (b) bendi yönünden, sadece entegre tarım ve hayvancılık uygulamaları yerine, değişiklikle, entegre nitelikli tüm tesislerin yapılmasının ve bunun yanı sıra, örtü altı tarım uygulamalarının yasaklandığı ve tarım ve hayvancılık faaliyetlerine, hangi ölçüde izin verileceği hususunda sınırlama getirildiği; (g) bendi yönünden, değişiklikle bungalovların yasaklandığı, böylelikle koruma kapsamının genişletildiği, kullanılacak melzeme ve kampçı ünite sayısına, bunların ölçülerine sınırlamalar getirildiği; (ı) bendi yönünden, değişiklikle, doğal göl ve denizlerde su ürünleri faaliyetlerinin yapılmasının yasaklanarak koruma kapsamının genişletildiği, söz konusu düzenlemeyle, dayanak Yönetmeliğe uygun olarak, nitelikli doğal koruma alanlarında yaşayan halkın mevcut doğal kaynakları kullanmasına imkan sağlanmasının amaçlandığı ileri sürülerek, dava konusu düzenlemelerin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...DÜŞÜNCESİ :
Dairemiz kararında belirtilen gerekçeyle, 109 sayılı Doğal Sit Alanları Koruma ve Kullanma Koşulları İlke Kararında Değişiklik Yapılmasına Dair 10/09/2020 tarih ve 111 sayılı İlke Kararının, 109 sayılı İlke Kararının B Bölümünün 4. fıkrasının (b) ve (g) bentlerinin değiştirilmesine ilişkin kısımları yönünden davanın reddi, (ı) bendinin değiştirilmesine ilişkin kısmının ise iptali gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI ...DÜŞÜNCESİ : Dava ,07/12/2019 tarih ve 30971 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren, 109 sayılı "Doğal Sit Alanları Koruma ve Kullanma Koşulları İlke Kararı"nın (B) bölümünün dördüncü fıkrasının (b), (g) ve (ı) bentlerinde değişiklik yapan ve 24/10/2020 tarih ve 31284 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "...sayılı Doğal Sit Alanları Koruma ve Kullanma Koşulları İlke Kararında Değişiklik Yapılmasına Dair ...tarih ve ...sayılı İlke Kararı"nın iptali istemiyle açılmıştır.
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun 3. maddesinde, "Sit; tarih öncesinden günümüze kadar gelen çeşitli medeniyetlerin ürünü olup, yaşadıkları devirlerin sosyal, ekonomik, mimari ve benzeri özelliklerini yansıtan kent ve kent kalıntıları, kültür varlıklarının yoğun olarak bulunduğu sosyal yaşama konu olmuş veya önemli tarihi hadiselerin cereyan ettiği yerler ve tespiti yapılmış tabiat özellikleri ile korunması gerekli alanlar..." şeklinde tanımlanmıştır.
Anılan Kanun'un; İzinsiz müdahale ve kullanma yasağını düzenleyen 9. maddesinde, "Koruma Yüksek Kurulunun ilke kararları çerçevesinde koruma bölge kurullarınca alınan kararlara aykırı olarak, korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ve koruma alanları ile sit alanlarında inşaî ve fizikî müdahalede bulunulamaz, bunlar yeniden kullanıma açılamaz veya kullanımları değiştirilemez. Esaslı onarım, inşaat, tesisat, sondaj, kısmen veya tamamen yıkma, yakma, kazı veya benzeri işler inşaî ve fizikî müdahale sayılır.", 10. maddesinde, "Her kimin mülkiyetinde veya idaresinde olursa olsun, taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının korunmasını sağlamak için gerekli tedbirleri almak, aldırmak ve bunların her türlü denetimini yapmak veya kamu kurum ve kuruluşları ile belediyeler ve valiliklere yaptırmak, Kültür ve Turizm Bakanlığına aittir.", 51. maddesinde ise, "Yurtiçinde bulunan ve bu Kanun kapsamına giren korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ile ilgili hizmetlerin bilimsel esaslara göre yürütülmesini sağlamak üzere, Bakanlığa bağlı 'Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulu' ile Bakanlıkça belirlenecek bölgelerde 'Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulları' kurulur. Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun görev ve yetkileri şunlardır; a) Korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının korunması ve restorasyonuyla ilgili işlerde uygulanacak ilkeleri belirlemek, ..." hükümleri yer almaktadır.
17/08/2011 tarih ve 28028 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 648 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname'nin 51. maddesi ile 2863 sayılı Kanun'a eklenen ek 4. maddenin; Birinci fıkrasında, taşınır tabiat varlıkları hariç tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili olarak 2863 sayılı Kanunda öngörülen iş, işlem ve kararlar bakımından görevli ve yetkili bakanlığın Çevre ve Şehircilik Bakanlığı olduğu, İkinci fıkrasında, tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili hususlarda karar almak ve bu Kanunda öngörülen diğer iş ve işlemlerde Çevre ve Şehircilik Bakanlığına yardımcı olmak üzere; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı merkez teşkilatı bünyesinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Bakan Yardımcısının başkanlığında, söz konusu varlıkların ve alanların özelliklerine göre konusunda uzmanlaşmış mimar veya şehir plancısı, orman veya çevre mühendisi ve hukukçular ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca uygun görülecek uzmanlardan Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonu ve taşrada aynı meslek alanlarından yeterli sayıda uzmanın katılması suretiyle yeteri kadar Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonu teşkil edileceği, bu komisyonların iş, işlem ve kararları konusunda, bu Kanunun Koruma Yüksek Kurulu ve koruma bölge kurulları ile ilgili hükümlerinin, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca alınan ilke kararları çerçevesinde kıyasen uygulanacağı, Üçüncü fıkrasında, bu Kanunda Koruma Yüksek Kurulunca alınması öngörülen kararların, tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları bakımından Koruma Merkez Komisyonunca, koruma bölge kurullarınca alınması öngörülen kararların koruma bölge komisyonlarınca alınacağı ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayıyla yürürlüğe konulacağı, Dördüncü fıkrasında, bu Kanunda ve diğer mevzuatta tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları bakımından Koruma Yüksek Kuruluna ve koruma bölge kurullarına yapılan atıfların ilgisine göre Koruma Merkez Komisyonuna ve koruma bölge komisyonlarına yapılmış sayılacağı ve ilgili maddelerde geçen Koruma Yüksek Kurulundan Koruma Merkez Komisyonu ve koruma bölge kurullarından koruma bölge komisyonlarının anlaşılacağı, Altıncı fıkrasında, tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili iş, işlem ve kararlara ilişkin usul ve esaslar ile bu konularda görev yapacak komisyonların teşkili, çalışma usul ve esaslarının Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanacak yönetmelik ile düzenleneceği, hükme bağlanmıştır.
Aynı Kanun Hükmünde Kararname ile 04/07/2011 tarih ve 27984 mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen 13/A maddesi ile; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı merkez teşkilatı hizmet birimleri arasına, Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü eklenmiş ve "Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinin tespit, tescil, onay, değişiklik ve ilanına dair usul ve esasları belirlemek ve bu alanların sınırlarını tespit ve tescil etmek, yönetmek ve yönetilmesini sağlamak" belirtilen Genel Müdürlüğün görevleri arasında sayılmış; "Mevcut statülerin değerlendirilmesi" başlıklı geçici 6. maddenin birinci fıkrasında da; "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte, doğal sit alanı ve tabiat varlığı olarak tespit ve tescil edilmiş alan ve varlıklara ilişkin her türlü belge, bu alan ve varlıkların statülerinin yeniden değerlendirilmesi için en geç altı ay içinde Bakanlığa devredilir. Tabiat varlıkları ve doğal sitlerle ilgili yeni değerlendirme yapılıncaya kadar bu alanlara ilişkin olarak kültür ve tabiat varlıklarını koruma bölge kurullarınca alınmış kararlar geçerlidir." hükmüne yer verilmiştir.
Belirtilen düzenlemeler doğrultusunda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan ve işlem tarihinde yürürlükte olan 19/07/2012 tarih ve 28358 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik ile, doğal sit alanlarının tespit ve tesciline ilişkin yeni kriterler belirlenmiş ve bu alanlar; "Kesin Korunacak Hassas Alanlar", "Nitelikli Doğal Koruma Alanları" ve "Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanları" olarak üç kategoriye ayrılmıştır.
Anılan Yönetmeliğin "Korunan alanlara ilişkin genel ilkeler" başlıklı 5. maddesinde,
"(1) Korunan alanların belirlenmesi, değerlendirilmesi ve korunmasında aşağıdaki ilkelere uyulur.
a) Korunan alanların statüsünün belirlenmesi ve değerlendirilebilmesi için zamana bağlı değişimleri ortaya koyan ekolojik süreçler tanımlanır.
b) Herhangi bir korunan alanın güncel durumu tespit edilmeden, o alanın korunan alan statüsü yeniden değerlendirilemez.
c) Korunan alanların güncel durumu; alanın biyolojik çeşitliliği, hidrolojisi ve hidrojeolojisi başta olmak üzere her açıdan durumu hazırlanacak ön değerlendirme raporu sonucuna göre veya gerekli görülmesi durumunda ise en az ardışık dört mevsimi kapsayan ekolojik temelli bilimsel araştırma yapılarak belirlenir.
ç) Doğal sit ilanı ile ilgili talepler veya Genel Müdürlükçe incelenmesi uygun görülen alanlar hakkında hazırlanacak ön değerlendirme raporu sonucuna göre doğal sit özelliği taşımayan talepler değerlendirmeye alınmaz, alanın doğal sit özelliği taşıdığının belirlenmesi durumunda ise ardışık en az dört mevsimi kapsayan ekolojik temelli bilimsel araştırma yapılarak koruma statüsü belirlenir.
d) Herhangi bir korunan alanın statüsünün değerlendirilmesi için belirlenecek araştırma alanı sınırları; korunan alanın konumu, büyüklüğü ve doğal eşiklerle ilişkisi göz önüne alınarak tespit edilir.
e) Doğrudan ve dolaylı çevresel etkilere karşı hassas tür ve habitatları içeren duyarlı alanlara öncelikli olarak koruma statüsü verilir.
f) Korunan alanlarda tespit, tescil, planlama, koruma, kullanma, yönetim ve izlemeye esas teşkil edecek envanter ve veri tabanı çalışması yapılır veya yaptırılır.
g) Korunan alanlarda ekosistem işlevlerinin sürekliliğini amaçlayan yönetim planı çalışmaları yapılır.
ğ) Korunan alanların içinde ve birbiriyle ilişkili korunan alanlar arasında, ekolojik koridorlar tesis edilir.
h) Korunan alanındaki koruma değerlerine yönelik tehdit analizleri yapılır.
ı) Korunan alanlarda bozulmuş ya da bozulmaya yüz tutmuş ekosistem ve habitatların onarılması, ekolojik rehabilitasyonu, ekolojik restorasyonu yapılır.
i) Korunan alanlar ekonomik, sosyal ve kültürel ihtiyaçların yanı sıra bölgesel ve yerel karakteristikleri de göz önünde bulundurularak korunur.
j) Tabiat ve biyolojik çeşitlilik değerlerini koruma konusunda toplumun bilinç ve bilgi düzeyinin artırılması ve koruma amaçlarına uygun katkıların sağlanması amacı ile her türlü eğitim faaliyeti ve etkinlik desteklenir, yapılır.
k) Çevre üzerinde ciddi veya tamiri mümkün olmayan tehditlerin varlığında, bilimsel kanıtların ortaya çıkmasını beklemeden gerekli önlemler alınır.
l) Ekolojik dengeyi bozacak herhangi bir faaliyete izin verilmez.
m) Korunan alanların doğallığını muhafaza etmek ve mevcut koruma değerlerinin devamlılığının sağlanması esastır.
n) Korunması gerekli taşınmaz tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve özel çevre koruma bölgelerinin tespiti ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri alınarak Bakanlıkça belirlenir." düzenlemelerine yer verilmiştir.
Aynı Yönetmeliğin "Nitelikli doğal koruma alanlarının ayırt edici özellikleri" başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasında, "Nitelikli Doğal Koruma Alanı", "Doğal yapısı değişmemiş veya az değişmiş, modern yaşam ve önemli ölçüde insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, doğal süreçlerin hakim olduğu, koruma amaçlarına uygun olarak yörede yaşayanların alanın mevcut kaynaklarını kullanmasını sağlayarak doğal hayata dayalı geleneksel yaşam şekillerinin korunduğu kara, su, deniz alanlarıdır." şeklinde tanımlanmıştır.
703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 5. maddesi ile 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname yürürlükten kaldırılmış, 216. maddesinde ise, "Kanun ve kanun hükmünde kararnamelerle bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarına yapılan atıflar Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde bunlara karşılık olarak belirtilen ve düzenlenen bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarına yapılmış sayılır." hükmüne yer verilmiştir.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 109. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinin tespit, tescil, onay, değişiklik ve ilanına dair usul ve esasları belirlemek ve bu alanların sınırlarını tespit ve tescil etmek, yönetmek ve yönetilmesini sağlamak, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik'te 16/03/2020 tarih ve 31070 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişlikler yapılmıştır. Söz konusu değişiklikler kapsamında; Anılan Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasına, "o) Korunması gerekli tabiat varlıkları ve bunlara ait koruma alanları ile doğal sit alanlarında gerçekleştirilecek iş ve işlemler Merkez Komisyonu tarafından belirlenecek ilke kararları çerçevesinde Bölge Komisyonlarınca alınacak kararlar doğrultusunda yürütülür." ve "ö) Bir doğal sit statüsünde, ilke kararları kapsamında yapılabileceği öngörülen faaliyetler, bu doğal sit statüsünden daha alt koruma statüsüne sahip doğal sit alanında/alanlarında da Bölge Komisyonu kararı ile gerçekleştirilebilir.” düzenlemelerini içeren iki yeni bent eklenmiş; "Nitelikli doğal koruma alanlarının ayırt edici özellikleri" başlıklı 8. maddesinin ikinci fıkrası, "Nitelikli doğal koruma alanları; entegre tesisler ve örtü altı tarım hariç tarım uygulamaları, tıbbi ve aromatik bitki uygulamaları, hayvancılık, balıkçı barınağı, iskele, doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar, içme suyu amaçlı baraj ve göletler, doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri, zorunlu teknik altyapı uygulamaları ve alanın doğal yapısıyla uyumlu, beton, asfalt gibi malzemelerin kullanılmadığı çadırlı kamp, karavan ve günübirlik faaliyetlerin yapılabildiği alanlardır. Alanın ve doğal özelliklerin devamlılığı için halkın bu alanlara erişiminin uygun seviye ve şekilde tutulması esastır." şeklinde değiştirilmiştir.
Yukarıda yer verilen değişikliklere karşı açılan davalarda; Danıştay Altıncı Dairesince verilen 01/10/2020 tarih ve E:2020/3979, E:2020/4236, E:2020/4409, E:2020/5181 sayılı; 17/11/2020 tarih ve E:2020/8231 sayılı kararlar ile bu kararlara itiraz üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca verilen (sırasıyla) 17/02/2021 tarih ve YD İtiraz No:2021/45, YD İtiraz No:2021/44, YD İtiraz No:2021/63, YD İtiraz No:2021/64, YD İtiraz No:2021/48 sayılı kararlarla, Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin 8. maddesinin ikinci fıkrasına eklenen "tıbbi ve aromatik bitki uygulamaları", "hayvancılık", "balıkçı barınağı", "iskele", "doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar", "doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri" ve "zorunlu teknik altyapı uygulamaları" ibarelerinin yürütmesinin durdurulmasına karar verilmiş, diğer değişikliklere yönelik yürütmenin durdurulması istemleri ise reddedilmiştir.
Davanın ,111 sayılı İlke Kararı ile yeniden düzenlenen, 109 sayılı İlke Kararı'nın (B) bölümünün dördüncü fıkrasının (ı) bendine ilişkin kısmı yönünden;
109 sayılı İlke Kararı'nın (B) bölümünün dördüncü fıkrasının "Sulama amaçlı (içme suyu olmayan) baraj ve göletlerde Tarım ve Orman Bakanlığından izin alınarak su ürünleri faaliyetlerine izin verilebilir." şeklindeki (ı) bendi, dava konusu 111 sayılı İlke Kararıyla, "İçme suyu amaçlı baraj ve göletler ile doğal göl ve denizler hariç Tarım ve Orman Bakanlığından izin alınarak su ürünleri faaliyetlerine izin verilebilir." şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
İlgili mevzuat başlığı altında belirtilen yargı kararları ile Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin, 16/03/2020 tarih ve 31070 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik 8. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri" ibaresinin; bir tür su ürünü yetiştiriciliği olan kültür balıkçılığının, deniz içerisinde, göl, akarsu veya tatlı su kıyılarında tecrit edilmiş alanlar oluşturularak, balık çeşitleri, kabukluları, su canlıları ve su bitkilerinin doğal ortamlarının dışında yetiştirilerek, çeşitli ihtiyaçların karşılanması olarak tanımlanabileceği, söz konusu faaliyet nedeniyle kullanılan besi maddeleri, hayvan dışkıları vb. unsurlardan oluşan atıkların çevreye zarar verdiğinin bilinen bir olgu olduğu, bu durumda, önemli insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, kırsal yaşam özellikleri taşıyan, aşırı derecede ve uygunsuz insan kullanımı mevcudiyetinden uzak alanlar olması gereken "Nitelikli Doğal Koruma Alanları"nın söz konusu nitelikleri dikkate alındığında, söz konusu faaliyet türlerinden bazılarının doğrudan doğruya, bazılarının ise belli bir kapasite ve büyüklüğe ulaşması durumunda, bu bölgelerin doğal yapısının bozulmasına yol açacağı, ayrıca doğal göller ve denizler dışında iç suların istisna olarak düzenlenmediği ve sırf kültür balıkçılığı amacıyla bu alanlarla yapay gölet ya da tesis oluşturulmasının "Nitelikli Doğal Koruma Alanları"nda yaratabileceği tahribat dikkate alındığında, Yönetmeliğe eklenen "doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri" ibaresinde, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'na, genel koruma ilkelerine ve Yönetmelik'in 8. maddesinin herhangi bir değişikliğe konu edilmeyen birinci fıkrasında yer alan, "Nitelikli Doğal Koruma Alanı" tanımı ile üçüncü fıkrasında belirtilen, nitelikli doğal koruma alanlarının taşıması gereken kriterlere uygun olmadığı gerekçeleriyle, yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmiştir.
1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu'nun "Tarifler" başlıklı 2. maddesinde, "Su ürünleri: Denizlerde ve içsularda bulunan bitkiler ile hayvanlar ve bunların yumurtalarıdır." tanımına yer verilmiştir.
29/06/2004 tarih ve 25507 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Su Ürünleri Yetiştiriciliği Yönetmeliği'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde ise;
Su Ürünleri: Denizlerde ve iç sularda bulunan bitkiler ile hayvanlar ve bunların yumurtalarını (4915 Sayılı Kara Avcılığı Kanununun kapsamına giren hayvanlar hariç),
Su Ürünleri Yetiştiriciliği: Yetiştiricilik tesislerinde, entansif, yarı entansif veya ekstansif şartlarda yapılan, su ürünlerini üretme ve/veya büyütme (besicilik) faaliyetini,
Yetiştiricilik Tesisi: Su ürünleri yetiştiriciliğinin yapıldığı yerleri,
İç Sular: Göller, suni göller, lagünler, baraj gölleri, bentler, regülatörler, kanallar, arklar, akarsular, mansaplar, üretme ve yetiştirme yerlerini,
Kuluçkahane: Su ürünleri damızlık materyallerinden yumurta ve yavru materyaller elde etmek için kurulan tesisleri,
Üretme Havuzları: Su ürünleri yetiştiriciliği yapmak amacıyla, toprak, beton ve ağ havuzlar ile plastik veya benzeri malzemeden yapılan tank ve benzer üniteleri,
Ağ Havuz (Ağ Kafes): Denizlerde ve iç sularda su ürünleri yetiştiriciliği yapmak amacıyla ahşap, demir veya plastik malzemeler ile ağ kullanılarak yapılan üniteleri,
Entansif Yetiştiricilik: Tamamen dıştan yemlemeye dayalı yoğun yetiştiriciliği,
Yarı Entansif Yetiştiricilik: Gübreleme ve tamamlayıcı yemlemeye dayalı yetiştiriciliği,
Ekstansif Yetiştiricilik: Suyun doğal verimliliğine dayanan, stok kontrolü yapılan düşük üretimli yetiştiriciliği,
ifade eder şekilde tanımlanmıştır.
Yukarıda yer verilen tanımlardan da anlaşılacağı üzere, su ürünleri faaliyetleri, çeşitli yöntemlerle denizlerde ve doğal veya yapay iç sularda gerçekleştirilen, üretim ve yetiştirme aşamalarından oluşan, kültür balıkçılığı faaliyetlerini de kapsayan oldukça geniş bir kavramı ifade etmektedir.
Uyuşmazlıkta; dava konusu düzenleme ile "Nitelikli Doğal Koruma Alanları"nda su ürünleri faaliyeti yapılmasına olanak sağlanmış ise de, bu faaliyetlere ilişkin herhangi bir belirlemeye yer verilmediği gibi bu faaliyetlere hangi ölçülerde izin verileceğine ilişkin açık bir düzenlemenin de getirilmediği görülmektedir.
Önemli insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, kırsal yaşam özellikleri taşıyan, aşırı derecede ve uygunsuz insan kullanımı mevcudiyetinden uzak alanlar olan "Nitelikli Doğal Koruma Alanları"nın, söz konusu nitelikleri dikkate alındığında, su ürünleri faaliyetlerinden bazılarının faaliyet kapsamında kurulması gerekli tesisler nedeniyle doğrudan bazılarının ise belli bir kapasite ve büyüklüğe ulaşması durumunda, bu bölgelerin doğal yapısının bozulmasına yol açabileceği ve ayrıca dava konusu düzenleme kapsamında içme suyu amaçlı baraj ve göletler ile doğal göl ve denizler bu faaliyetlerin yapılabileceği alanların istisnası olarak belirlenmişse de; akarsu, lagün vb. diğer iç suların istisna olarak düzenlenmemiş olmasının, "Nitelikli Doğal Koruma Alanları"na yeterli düzeyde koruma sağlamayacağı açıktır.
Bu nedenle, dava konusu 111 sayılı İlke Kararı ile yeniden düzenlenen, 109 sayılı İlke Kararı'nın (B) bölümünün dördüncü fıkrasının (ı) bendinde, koruma ilke ve esasları ile hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Nitekim Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 22/09/2021 tarihli ,Yd İtiraz No:2021/576 sayılı kararı da bu yöndedir.
Davanın ,111 sayılı İlke Kararı ile yeniden düzenlenen, 109 sayılı İlke Kararı'nın (B) bölümünün dördüncü fıkrasının (b) ve (g) bentlerine ilişkin kısmı yönünden;
Dava konusu düzenlemelerde dayanağı yasa ve yönetmelik kuralları ile çevre koruma ve kullanma ilkelerine aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın 111 sayılı İlke Kararı ile yeniden düzenlenen, 109 sayılı İlke Kararı'nın (B) bölümünün dördüncü fıkrasının (b) ve (g) bentlerine ilişkin kısmı yönünden reddi, ,111 sayılı İlke Kararı ile yeniden düzenlenen, 109 sayılı İlke Kararı'nın (B) bölümünün dördüncü fıkrasının (ı) bendine ilişkin kısmı yönünden; iptali gerektiği, düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 16/03/2022 tarihinde, davacılar ...Doğal ve Kültürel Varlıkları Koruma Derneği ve diğerleri vekilleri Av. ......, Av. ...'in ve davalı idare vekili ..., Hukuk Müşaviri'nin geldiği, diğer davacı ...Çevre Derneği vekili gelmediği Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. 29/10/2021 günlü, 31643 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 85 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi uyarınca, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığı "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiğinden, husumetin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı yerine Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına yöneltilmesine karar verilerek, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
24/10/2020 tarih ve 31284 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "109 sayılı Doğal Sit Alanları Koruma ve Kullanma Koşulları İlke Kararında Değişiklik Yapılmasına Dair 10/09/2020 tarih ve 111 sayılı İlke Kararıyla, 07/12/2019 tarih ve 30971 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren, 109 sayılı "Doğal Sit Alanları Koruma ve Kullanma Koşulları İlke Kararı"nın (B) bölümünün dördüncü fıkrasının (b), (g) ve (ı) bentlerinde değiştirilmiştir.
Bakılan dava, söz konusu değişikliklerin hukuka aykırı olduğu iddialarıyla açılmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT:
2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nun 3. maddesinde, "Sit; tarih öncesinden günümüze kadar gelen çeşitli medeniyetlerin ürünü olup, yaşadıkları devirlerin sosyal, ekonomik, mimari ve benzeri özelliklerini yansıtan kent ve kent kalıntıları, kültür varlıklarının yoğun olarak bulunduğu sosyal yaşama konu olmuş veya önemli tarihi hadiselerin cereyan ettiği yerler ve tespiti yapılmış tabiat özellikleri ile korunması gerekli alanlar..." şeklinde tanımlanmıştır.
Anılan Kanun'un; izinsiz müdahale ve kullanma yasağını düzenleyen 9. maddesinde, "Koruma Yüksek Kurulunun ilke kararları çerçevesinde koruma bölge kurullarınca alınan kararlara aykırı olarak, korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ve koruma alanları ile sit alanlarında inşaî ve fizikî müdahalede bulunulamaz, bunlar yeniden kullanıma açılamaz veya kullanımları değiştirilemez. Esaslı onarım, inşaat, tesisat, sondaj, kısmen veya tamamen yıkma, yakma, kazı veya benzeri işler inşaî ve fizikî müdahale sayılır."; 10. maddesinde, "Her kimin mülkiyetinde veya idaresinde olursa olsun, taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının korunmasını sağlamak için gerekli tedbirleri almak, aldırmak ve bunların her türlü denetimini yapmak veya kamu kurum ve kuruluşları ile belediyeler ve valiliklere yaptırmak, Kültür ve Turizm Bakanlığına aittir."; 51. maddesinde ise, "Yurtiçinde bulunan ve bu Kanun kapsamına giren korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıkları ile ilgili hizmetlerin bilimsel esaslara göre yürütülmesini sağlamak üzere, Bakanlığa bağlı 'Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulu' ile Bakanlıkça belirlenecek bölgelerde 'Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Kurulları' kurulur. Kültür Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulunun görev ve yetkileri şunlardır; a) Korunması gerekli taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarının korunması ve restorasyonuyla ilgili işlerde uygulanacak ilkeleri belirlemek, ..." hükümleri yer almaktadır.
17/08/2011 tarih ve 28028 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 648 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname'nin 51. maddesi ile 2863 sayılı Kanun'a eklenen ek 4. maddenin; 1. fıkrasında, taşınır tabiat varlıkları hariç tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili olarak 2863 sayılı Kanunda öngörülen iş, işlem ve kararlar bakımından görevli ve yetkili bakanlığın Çevre ve Şehircilik Bakanlığı olduğu; 2. fıkrasında, tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili hususlarda karar almak ve bu Kanunda öngörülen diğer iş ve işlemlerde Çevre ve Şehircilik Bakanlığına yardımcı olmak üzere; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı merkez teşkilatı bünyesinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Bakan Yardımcısının başkanlığında, söz konusu varlıkların ve alanların özelliklerine göre konusunda uzmanlaşmış mimar veya şehir plancısı, orman veya çevre mühendisi ve hukukçular ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca uygun görülecek uzmanlardan Tabiat Varlıklarını Koruma Merkez Komisyonu ve taşrada aynı meslek alanlarından yeterli sayıda uzmanın katılması suretiyle yeteri kadar Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonu teşkil edileceği, bu komisyonların iş, işlem ve kararları konusunda, bu Kanunun Koruma Yüksek Kurulu ve koruma bölge kurulları ile ilgili hükümlerinin, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca alınan ilke kararları çerçevesinde kıyasen uygulanacağı; 3. fıkrasında, bu Kanunda Koruma Yüksek Kurulunca alınması öngörülen kararların, tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları bakımından Koruma Merkez Komisyonunca, koruma bölge kurullarınca alınması öngörülen kararların koruma bölge komisyonlarınca alınacağı ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığının onayıyla yürürlüğe konulacağı; 4. fıkrasında, bu Kanunda ve diğer mevzuatta tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları bakımından Koruma Yüksek Kuruluna ve koruma bölge kurullarına yapılan atıfların ilgisine göre Koruma Merkez Komisyonuna ve koruma bölge komisyonlarına yapılmış sayılacağı ve ilgili maddelerde geçen Koruma Yüksek Kurulundan Koruma Merkez Komisyonu ve koruma bölge kurullarından koruma bölge komisyonlarının anlaşılacağı; 6. fıkrasında, tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve bunlara ilişkin koruma alanları ile ilgili iş, işlem ve kararlara ilişkin usul ve esaslar ile bu konularda görev yapacak komisyonların teşkili, çalışma usul ve esaslarının Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanacak yönetmelik ile düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Aynı Kanun Hükmünde Kararname ile 04/07/2011 tarih ve 27984 mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen 13/A maddesi ile; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı merkez teşkilatı hizmet birimleri arasına, Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğü eklenmiş ve "Tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinin tespit, tescil, onay, değişiklik ve ilanına dair usul ve esasları belirlemek ve bu alanların sınırlarını tespit ve tescil etmek, yönetmek ve yönetilmesini sağlamak" belirtilen Genel Müdürlüğün görevleri arasında sayılmış; "Mevcut statülerin değerlendirilmesi" başlıklı geçici 6. maddenin birinci fıkrasında da; "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte, doğal sit alanı ve tabiat varlığı olarak tespit ve tescil edilmiş alan ve varlıklara ilişkin her türlü belge, bu alan ve varlıkların statülerinin yeniden değerlendirilmesi için en geç altı ay içinde Bakanlığa devredilir. Tabiat varlıkları ve doğal sitlerle ilgili yeni değerlendirme yapılıncaya kadar bu alanlara ilişkin olarak kültür ve tabiat varlıklarını koruma bölge kurullarınca alınmış kararlar geçerlidir." hükmüne yer verilmiştir.
Belirtilen düzenlemeler doğrultusunda, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanan ve işlem tarihinde yürürlükte olan 19/07/2012 tarih ve 28358 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik ile, doğal sit alanlarının tespit ve tesciline ilişkin yeni kriterler belirlenmiş ve bu alanlar; "Kesin Korunacak Hassas Alanlar", "Nitelikli Doğal Koruma Alanları" ve "Sürdürülebilir Koruma ve Kontrollü Kullanım Alanları" olarak üç kategoriye ayrılmıştır.
Anılan Yönetmeliğin "Korunan alanlara ilişkin genel ilkeler" başlıklı 5. maddesinde,
"(1) Korunan alanların belirlenmesi, değerlendirilmesi ve korunmasında aşağıdaki ilkelere uyulur. a) Korunan alanların statüsünün belirlenmesi ve değerlendirilebilmesi için zamana bağlı değişimleri ortaya koyan ekolojik süreçler tanımlanır. b) Herhangi bir korunan alanın güncel durumu tespit edilmeden, o alanın korunan alan statüsü yeniden değerlendirilemez. c) Korunan alanların güncel durumu; alanın biyolojik çeşitliliği, hidrolojisi ve hidrojeolojisi başta olmak üzere her açıdan durumu hazırlanacak ön değerlendirme raporu sonucuna göre veya gerekli görülmesi durumunda ise en az ardışık dört mevsimi kapsayan ekolojik temelli bilimsel araştırma yapılarak belirlenir. ç) Doğal sit ilanı ile ilgili talepler veya Genel Müdürlükçe incelenmesi uygun görülen alanlar hakkında hazırlanacak ön değerlendirme raporu sonucuna göre doğal sit özelliği taşımayan talepler değerlendirmeye alınmaz, alanın doğal sit özelliği taşıdığının belirlenmesi durumunda ise ardışık en az dört mevsimi kapsayan ekolojik temelli bilimsel araştırma yapılarak koruma statüsü belirlenir. d) Herhangi bir korunan alanın statüsünün değerlendirilmesi için belirlenecek araştırma alanı sınırları; korunan alanın konumu, büyüklüğü ve doğal eşiklerle ilişkisi göz önüne alınarak tespit edilir. e) Doğrudan ve dolaylı çevresel etkilere karşı hassas tür ve habitatları içeren duyarlı alanlara öncelikli olarak koruma statüsü verilir. f) Korunan alanlarda tespit, tescil, planlama, koruma, kullanma, yönetim ve izlemeye esas teşkil edecek envanter ve veri tabanı çalışması yapılır veya yaptırılır. g) Korunan alanlarda ekosistem işlevlerinin sürekliliğini amaçlayan yönetim planı çalışmaları yapılır. ğ) Korunan alanların içinde ve birbiriyle ilişkili korunan alanlar arasında, ekolojik koridorlar tesis edilir. h) Korunan alanındaki koruma değerlerine yönelik tehdit analizleri yapılır. ı) Korunan alanlarda bozulmuş ya da bozulmaya yüz tutmuş ekosistem ve habitatların onarılması, ekolojik rehabilitasyonu, ekolojik restorasyonu yapılır. i) Korunan alanlar ekonomik, sosyal ve kültürel ihtiyaçların yanı sıra bölgesel ve yerel karakteristikleri de göz önünde bulundurularak korunur. j) Tabiat ve biyolojik çeşitlilik değerlerini koruma konusunda toplumun bilinç ve bilgi düzeyinin artırılması ve koruma amaçlarına uygun katkıların sağlanması amacı ile her türlü eğitim faaliyeti ve etkinlik desteklenir, yapılır. k) Çevre üzerinde ciddi veya tamiri mümkün olmayan tehditlerin varlığında, bilimsel kanıtların ortaya çıkmasını beklemeden gerekli önlemler alınır. l) Ekolojik dengeyi bozacak herhangi bir faaliyete izin verilmez. m) Korunan alanların doğallığını muhafaza etmek ve mevcut koruma değerlerinin devamlılığının sağlanması esastır. n) Korunması gerekli taşınmaz tabiat varlıkları, doğal sit alanları ve özel çevre koruma bölgelerinin tespiti ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri alınarak Bakanlıkça belirlenir." düzenlemelerine yer verilmiştir.
Aynı Yönetmeliğin "Nitelikli doğal koruma alanlarının ayırt edici özellikleri" başlıklı 8. maddesinin birinci fıkrasında, "Nitelikli Doğal Koruma Alanı", "Doğal yapısı değişmemiş veya az değişmiş, modern yaşam ve önemli ölçüde insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, doğal süreçlerin hakim olduğu, koruma amaçlarına uygun olarak yörede yaşayanların alanın mevcut kaynaklarını kullanmasını sağlayarak doğal hayata dayalı geleneksel yaşam şekillerinin korunduğu kara, su, deniz alanlarıdır." şeklinde tanımlanmıştır.
703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 5. maddesi ile 644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname yürürlükten kaldırılmış, 216. maddesinde ise, "Kanun ve kanun hükmünde kararnamelerle bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarına yapılan atıflar Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde bunlara karşılık olarak belirtilen ve düzenlenen bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarına yapılmış sayılır." hükmüne yer verilmiştir.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 109. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, tabiat varlıkları ve doğal sit alanları ile özel çevre koruma bölgelerinin tespit, tescil, onay, değişiklik ve ilanına dair usul ve esasları belirlemek ve bu alanların sınırlarını tespit ve tescil etmek, yönetmek ve yönetilmesini sağlamak, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Tabiat Varlıklarını Koruma Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelik'te 16/03/2020 tarih ve 31070 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişlikler yapılmıştır. Söz konusu değişiklikler kapsamında;
- Anılan Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasına, "o) Korunması gerekli tabiat varlıkları ve bunlara ait koruma alanları ile doğal sit alanlarında gerçekleştirilecek iş ve işlemler Merkez Komisyonu tarafından belirlenecek ilke kararları çerçevesinde Bölge Komisyonlarınca alınacak kararlar doğrultusunda yürütülür." ve "ö) Bir doğal sit statüsünde, ilke kararları kapsamında yapılabileceği öngörülen faaliyetler, bu doğal sit statüsünden daha alt koruma statüsüne sahip doğal sit alanında/alanlarında da Bölge Komisyonu kararı ile gerçekleştirilebilir.” düzenlemelerini içeren iki yeni bent eklenmiş;
- "Nitelikli doğal koruma alanlarının ayırt edici özellikleri" başlıklı 8. maddesinin ikinci fıkrası, "Nitelikli doğal koruma alanları; entegre tesisler ve örtü altı tarım hariç tarım uygulamaları, tıbbi ve aromatik bitki uygulamaları, hayvancılık, balıkçı barınağı, iskele, doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar, içme suyu amaçlı baraj ve göletler, doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri, zorunlu teknik altyapı uygulamaları ve alanın doğal yapısıyla uyumlu, beton, asfalt gibi malzemelerin kullanılmadığı çadırlı kamp, karavan ve günübirlik faaliyetlerin yapılabildiği alanlardır. Alanın ve doğal özelliklerin devamlılığı için halkın bu alanlara erişiminin uygun seviye ve şekilde tutulması esastır." şeklinde değiştirilmiştir.
Yukarıda yer verilen değişikliklere karşı Dairemizin E:2020/3979, K:2022/3154; E:2020/4236, K:2022/3156; E:2020/4409, K:2022/3159; E:2020/5181, K:2022/3155 ve E:2020/8231, K: 2022/3157 sayılı, 16/03/2022 tarihli kararlarıyla; Yönetmeliğin 8. maddesinin 2. fıkrasının değiştirilmesine ilişkin 16/03/2020 tarih ve 31070 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 5. maddesinde yer verilen "tıbbi ve aromatik bitki uygulamaları, hayvancılık, balıkçı barınağı, iskele, doğal kaynak suyu kullanımına yönelik uygulamalar, doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri, zorunlu teknik altyapı uygulamaları" ifadeleri ile 9. maddesinin birinci fıkrasının değiştirilmesine ilişkin 6. maddesinde yer alan "entegre tesis" ifadesinin iptaline, diğer değişiklikler yönünden ise davanın reddine karar verilmiştir.
Bununla birlikte; 05/03/2022 tarihli, 31769 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle, Dairemizin yukarıda esas numaraları belirtilen dosyaları üzerinden verilen 01/10/2020 ve 17/11/2020 tarihli yürütmenin durdurulması kararları doğrultusunda, esas Yönetmeliğin 8. maddesinin 2. fıkrasıyla 9. maddesinin 1. fıkrası ile diğer bazı maddeleri yeniden değiştirilmiştir. Söz konusu Yönetmelik değişikliğine karşı, Dairemizin E:2022/2506, E:2022/2590 ve E:2022/2622 sayılı dosyalarında kayıtlı davalar derdest olup, savunma aşamasındadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Usul Yönünden:
Davalı idare tarafından, davanın süresi içinde açılmış olup olmadığı hususunun Dairemizce re'sen değerlendirilmesi talep edilmiştir.
Dava konusu işlemin 24/10/2020 tarihli Resmi Gazetede yayımlandığı, davanın ise 23/12/2020 tarihinde açıldığı dikkate alındığında, bakılan davanın, 60 günlük yasal dava açma süresi içinde açıldığı sonucuna varılmıştır.
Bu nedenle, davalı idarenin süreaşımına ilişkin itirazı yerinde bulunmamıştır.

Esas Yönünden:
111 sayılı İlke Kararı ile yeniden düzenlenen, 109 sayılı İlke Kararı'nın (B) bölümünün dördüncü fıkrasının (b) ve (g) bentlerine ilişkin kısımları incelendiğinde;
Dava konusu ilke kararıyla, 109 sayılı İlke Kararı'nın (B) bölümünün dördüncü fıkrasının (b) ve (g) bentleri,
"(b) Entegre tesisle ve örtü altı tarım uygulamaları hariç, barınma amaçlı olmamakve diğer kurum görüşlerindeki sınırlamalar saklı kalmak kaydıyla tarım ve hayvancılık faaliyetlerine izin verilebilir.
(g) Kadastral yola cepheli olan parsellerde koruma amaçlı imar planı yapılması veya imar planlarında fonksiyon ayrılması koşuluyla Turizm Tesislerinin Belgelendirilmesine ve Niteliklerine İlişkin Yönetmelik çerçevesinde ve vaziyet planı doğrultusunda alanın doğal yapısıyla uyumlu, beton asfalt gibi malzemelerin kullanılmadığı kamping alanları düzenlenebilir. Bu alanlar 10.000 m2 altında olamaz. Kampçı ünitesi (çadır, çadır-araba,oto karavan) başına hesaplanacak birim alan en az 200 m2'dir. Kamping alanının büyüklüğüne bakılmaksızın 150 kampçı ünitesinden fazla yapılamaz.
Bu alanlarda bungalov yapılamaz. Ancak milli park alanları ile tabiat parklarında Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmelikte yapılan 16/03/2020 tarihli değişiklikten önce onaylanmış Uzun Devreli Gelişim Planlarına veya Gelişim Planlarına uygun şekilde yapılmış olmak ve mevcut yapıların tadilat-tamirat harici yeni yapı yapılmamak koşuluyla mevcut bungalov faaliyetlerine devam edilebilir."
şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
Dava konusu bentlerde yer verilen yapı ve faaliyetlere ancak, Yönetmelikte belirtilen esaslara uygun olarak, geçiş dönemi koruma koşulları ve kullanım şartları veya koruma amaçlı imar planları ile öngörülmesi halinde izin verilebileceği, ayrıca, koşulları, kapsamı ve süresinin Koruma Bölge Komisyonları tarafından belirleneceği, bu Komisyonların üst hukuk normları ile koruma ilke ve esaslarına uygun karar almak zorunda olduğu ve kararlarının yargı denetimine tabi olduğu; bununla birlikte, mutlak yapı yasağı getirilmeyen ve yörede yaşayanların, mevcut kaynakları koruma amaçlarına uygun olarak kullandığı ve geleneksel yaşam şekillerini sürdürdüğü alanlar olan nitelikli koruma alanlarında, Korunan Alanların Tespit Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin, 16/03/2020 tarih ve 31070 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Yönetmelik ile değişik 8. maddesinin 2. fıkrasıyla, alanın doğal yapısıyla uyumlu, beton, asfalt gibi malzemelerin kullanılmadığı çadırlı kamp, karavan ve günübirlik faaliyetlerin yapılabileceğinin, alanın ve doğal özelliklerin devamlılığı için halkın bu alanlara erişiminin uygun seviye ve şekilde tutulmasının esas olduğunun düzenlendiği ve bu düzenlemeler yönünden, "İlgili Mevzuat" başlığı altında belirtilen Dairemiz kararlarıyla davanın reddedildiği hususları birlikte dikkate alındığında, dava konusu bentlerde yer verilen yapı tesis ve faaliyetlerin, dayanağı Yönetmelikte sayılan günübirlik faaliyetlere ve alanın kullanımından kaynaklanan zorunlu ihtiyaçlara ilişkin olduğu, dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, söz konusu düzenlemenin, değişiklikten önceki haliyle karşılaştırılması sonucunda; (b) bendine ilişkin değişiklikle, nitelikli doğal koruma alanlarında, tarım ve hayvancılık faaliyetlerini kapsayacak şekilde her türlü entegre tesisin yasaklanmasının yanı sıra, dayanak Yönetmeliğe uygun, daha önceki düzenlemeden ise farklı olarak, örtü altı tarımın da açıkça yasaklanmış olduğu; (g) bendine ilişkin değişiklikle de, daha önceki düzenlemeden farklı olarak, bu alanlarda, bungalov yapılmasının da yasaklandığı, bu konuda, kazanılmış hakların korunması ilkesine uygun olarak, sadece gerekli hukuki prosedürler yerine getirilerek daha önce kurulmuş olan bungalovların faaliyetlerine izin verildiği; dava konusu değişikliklerin bu yönleriyle, koruma-kullanma dengesinde, koruma fonksiyonuna daha çok ağırlık verildiğini gösterdiği anlaşılmaktadır.
111 sayılı İlke Kararı ile yeniden düzenlenen, 109 sayılı İlke Kararı'nın (B) bölümünün dördüncü fıkrasının (ı) bendine ilişkin kısmına gelince;
Dava konusu ilke kararıyla, 109 sayılı İlke Kararı'nın (B) bölümünün dördüncü fıkrasının "Sulama amaçlı (içme suyu olmayan) baraj ve göletlerde Tarım ve Orman Bakanlığından izin alınarak su ürünleri faaliyetlerine izin verilebilir." şeklindeki (ı) bendi, dava konusu 111 sayılı İlke Kararıyla, "İçme suyu amaçlı baraj ve göletler ile doğal göl ve denizler hariç Tarım ve Orman Bakanlığından izin alınarak su ürünleri faaliyetlerine izin verilebilir." şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
"İlgili Mevzuat" başlığı altında belirtilen Dairemiz kararları ile Korunan Alanların Tespit, Tescil ve Onayına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Yönetmeliğin, 16/03/2020 tarih ve 31070 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik 8. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan "doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri" ibaresinin; bir tür su ürünü yetiştiriciliği olan kültür balıkçılığının, deniz içerisinde, göl, akarsu veya tatlı su kıyılarında tecrit edilmiş alanlar oluşturularak, balık çeşitleri, kabukluları, su canlıları ve su bitkilerinin doğal ortamlarının dışında yetiştirilerek, çeşitli ihtiyaçların karşılanması olarak tanımlanabileceği, söz konusu faaliyet nedeniyle kullanılan besi maddeleri, hayvan dışkıları vb. unsurlardan oluşan atıkların çevreye zarar verdiğinin bilinen bir olgu olduğu, bu durumda, önemli insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, kırsal yaşam özellikleri taşıyan, aşırı derecede ve uygunsuz insan kullanımı mevcudiyetinden uzak alanlar olması gereken "Nitelikli Doğal Koruma Alanları"nın söz konusu nitelikleri dikkate alındığında, söz konusu faaliyet türlerinden bazılarının doğrudan doğruya, bazılarının ise belli bir kapasite ve büyüklüğe ulaşması durumunda, bu bölgelerin doğal yapısının bozulmasına yol açacağı, ayrıca doğal göller ve denizler dışında iç suların istisna olarak düzenlenmediği ve sırf kültür balıkçılığı amacıyla bu alanlarla yapay gölet ya da tesis oluşturulmasının "Nitelikli Doğal Koruma Alanları"nda yaratabileceği tahribat dikkate alındığında, Yönetmeliğe eklenen "doğal göl ve denizler hariç kültür balıkçılığı faaliyetleri" ibaresinde, 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'na, genel koruma ilkelerine ve Yönetmelik'in 8. maddesinin herhangi bir değişikliğe konu edilmeyen birinci fıkrasında yer alan, "Nitelikli Doğal Koruma Alanı" tanımı ile üçüncü fıkrasında belirtilen, nitelikli doğal koruma alanlarının taşıması gereken kriterlere uygun olmadığı gerekçeleriyle iptaline karar verilmiştir.
1380 sayılı Su Ürünleri Kanunu'nun "Tarifler" başlıklı 2. maddesinde, "Su ürünleri: Denizlerde ve içsularda bulunan bitkiler ile hayvanlar ve bunların yumurtalarıdır." tanımına yer verilmiştir.
29/06/2004 tarih ve 25507 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Su Ürünleri Yetiştiriciliği Yönetmeliği'nin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde ise; "Su Ürünleri: Denizlerde ve iç sularda bulunan bitkiler ile hayvanlar ve bunların yumurtalarını (4915 Sayılı Kara Avcılığı Kanununun kapsamına giren hayvanlar hariç); Su Ürünleri Yetiştiriciliği: Yetiştiricilik tesislerinde, entansif, yarı entansif veya ekstansif şartlarda yapılan, su ürünlerini üretme ve/veya büyütme (besicilik) faaliyetini; Yetiştiricilik Tesisi: Su ürünleri yetiştiriciliğinin yapıldığı yerleri; İç Sular: Göller, suni göller, lagünler, baraj gölleri, bentler, regülatörler, kanallar, arklar, akarsular, mansaplar, üretme ve yetiştirme yerlerini, Kuluçkahane: Su ürünleri damızlık materyallerinden yumurta ve yavru materyaller elde etmek için kurulan tesisleri, Üretme Havuzları: Su ürünleri yetiştiriciliği yapmak amacıyla, toprak, beton ve ağ havuzlar ile plastik veya benzeri malzemeden yapılan tank ve benzer üniteleri, Ağ Havuz (Ağ Kafes): Denizlerde ve iç sularda su ürünleri yetiştiriciliği yapmak amacıyla ahşap, demir veya plastik malzemeler ile ağ kullanılarak yapılan üniteleri, Entansif Yetiştiricilik: Tamamen dıştan yemlemeye dayalı yoğun yetiştiriciliği, Yarı Entansif Yetiştiricilik: Gübreleme ve tamamlayıcı yemlemeye dayalı yetiştiriciliği, Ekstansif Yetiştiricilik: Suyun doğal verimliliğine dayanan, stok kontrolü yapılan düşük üretimli yetiştiriciliği, ifade eder." düzenlemesi yer almaktadır.
Yukarıda yer verilen tanımlardan da anlaşılacağı üzere, su ürünleri faaliyetleri, çeşitli yöntemlerle denizlerde ve doğal veya yapay iç sularda gerçekleştirilen, üretim ve yetiştirme aşamalarından oluşan, kültür balıkçılığı faaliyetlerini de kapsayan oldukça geniş bir kavramı ifade etmektedir.
Uyuşmazlıkta; dava konusu düzenleme ile "Nitelikli Doğal Koruma Alanları"nda su ürünleri faaliyeti yapılmasına olanak sağlanmış ise de, bu faaliyetlere ilişkin herhangi bir belirlemeye yer verilmediği gibi bu faaliyetlere hangi ölçülerde izin verileceğine ilişkin açık bir düzenlemenin de getirilmediği görülmektedir.
Önemli insan faaliyetleri tarafından etkilenmemiş, kırsal yaşam özellikleri taşıyan, aşırı derecede ve uygunsuz insan kullanımı mevcudiyetinden uzak alanlar olan "Nitelikli Doğal Koruma Alanları"nın, söz konusu nitelikleri dikkate alındığında, su ürünleri faaliyetlerinden bazılarının faaliyet kapsamında kurulması gerekli tesisler nedeniyle doğrudan, bazılarının ise belli bir kapasite ve büyüklüğe ulaşması durumunda, bu bölgelerin doğal yapısının bozulmasına yol açabileceği; öte yandan, her ne kadar dava konusu düzenleme kapsamında içme suyu amaçlı baraj ve göletler ile doğal göl ve denizler bu faaliyetlerin yapılabileceği alanların istisnası olarak belirlenmiş ise de; akarsu, lagün vb. diğer iç suların istisna olarak düzenlenmemiş olmasının, "Nitelikli Doğal Koruma Alanları"na yeterli düzeyde koruma sağlamayacağı açıktır.
Bu nedenle, dava konusu 111 sayılı İlke Kararı ile yeniden düzenlenen, 109 sayılı İlke Kararı'nın (B) bölümünün dördüncü fıkrasının (ı) bendinde, koruma ilke ve esasları ile hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 111 sayılı İlke Kararının, 109 sayılı İlke Kararının B Bölümünün 4. fıkrasının (b) ve (g) bentlerinin değiştirilmesine ilişkin kısımları yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. İlke Kararının, 109 sayılı İlke Kararının B Bölümünün 4. fıkrasının (ı) bendinin değiştirilmesine ilişkin kısmının ise İPTALİNE,
3. Karar kısmen iptal, kısmen retle sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...TL yargılama giderinin ...TL'sinin davalı idareden alınarak davacılara verilmesine, kalan kısmının davacılar üzerinde bırakılmasına,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacılara, ...TL vekâlet ücretinin ise davacılardan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 16/03/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.