Danıştay 13. Daire 2016/4721 Esas 2022/178 Karar Sayılı İlamı

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2016/4721
Karar No : 2022/178

DAVACI : … Enerji İnşaat Taahhüt Sanayi ve Ticaret A.Ş.
(Eski Unvanı: … Enerji İnşaat Taahhüt Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.)
VEKİLİ : Av. …

DAVALI : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …

DAVANIN KONUSU :
Davacı şirketin Yozgat ilinde, 14,40 MWm/13,83 MWe kurulu gücündeki Çekerek Süreyyabey Barajı ve Hidroelektrik Santrali (HES) projesi için yaptığı üretim önlisans başvurusunun yapılmamış sayılmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı oluru ile anılan olurun dayanağı olduğu ileri sürülen Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) 12. maddesinin 5. fıkrasının (ç) bendinin iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI :
Önlisans başvurusu hakkında karar verme yetkisinin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'na (Kurul) ait olduğu, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nda önlisans süresince hisse devri yasağına dair hükmün şirket ana sözleşmesine konulmasına ilişkin bir kuralın bulunmadığı, kaldı ki önlisans başvuru aşamasında hisse devri ve sermaye azaltımı yapılmadığı, şekli eksiklik niteliğindeki ana sözleşme değişikliğinin gerçekleştirilerek ticaret sicili gazetesinde yayınlandığı, tesisin yerleşim yeri projesi ile mevcut imar durumu belgesinin süresi içerisinde davalı idareye sunulduğu, eksik olduğu belirtilen belgelerin sunulmasından itibaren yaklaşık bir yıl sonra önlisans başvurusunun yapılmamış sayılmasına karar verilmesinin idare hukukunun genel ilkelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

DAVALININ SAVUNMASI :
Şirket esas sözleşmesinin, üretim tesisinin yerleşim yeri projesinin ilgili mevzuata uygun olarak düzenlenmediği ve yerleşim yerinin mevcut imar durumunu gösteren belgenin sunulmadığı tespit edildiğinden davacı şirketin önlisans başvurusunun yapılmamış sayılmasına karar verildiği, bu karara karşı yapılan itirazın incelenmesi sonucunda Kurul tarafından önlisans başvurusunun değerlendirmeye alınmasına karar verildiği, dolayısıyla Daire Başkanlığı oluru yönünden davanın konusuz kaldığı, öte yandan, önlisans başvurusuna esas belgelerdeki eksiklik süresi içerisinde tamamlanmadığından usulüne uygun olmayan başvurunun değerlendirmeye alınmamasının ilgili ana hizmet biriminin yetkisinde olduğu, 6446 sayılı Kanun'un amacına uygun olarak Yönetmelikte, şirketlerin önlisans aldıktan sonra hisse devri yapmalarını engellemek için başvuru şartlarında ana sözleşmelerini bu şekilde düzenlemelerinin istenildiği savunulmuştur.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmeliğin 12. maddesinin 5. fıkrasının (ç) bendinin (2) numaralı alt bendinin iptali, aynı bendin (1) numaralı alt bendinin iptali istemi hakkında davanın ehliyet yönünden reddi, Daire Başkanlığı olurunun iptali istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI ...'UN DÜŞÜNCESİ : Dava; Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 12. maddesinin beşinci fıkrasının (ç) bendinin ve davacı şirketin Çekerek (Süreyyabey) Barajı ve HES projesine önlisans verilmesi için yaptığı başvurunun … tarih ve … sayılı Başkanlık oluru ile değerlendirmeye alınmamasına ilişkin işlemin iptali istemi ile açılmıştır.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde;
"Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır." hükmü;
"Elektrik piyasası faaliyetleri" başlıklı 4. maddesinde ise;
"(1) Piyasada, bu Kanun hükümleri uyarınca lisans almak koşuluyla yürütülebilecek faaliyetler şunlardır:
a) Üretim faaliyeti
b) İletim faaliyeti
c) Dağıtım faaliyeti
ç) Toptan satış faaliyeti
d) Perakende satış faaliyeti
e) Piyasa işletim faaliyeti
f) İthalat faaliyeti
g) İhracat faaliyeti
(2) Piyasada faaliyet gösterecek tüzel kişilerin faaliyetlerinde uymaları gereken usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir.
(3) Piyasada faaliyet gösterecek özel hukuk hükümlerine tâbi tüzel kişilerin, ilgili mevzuat hükümlerine göre anonim şirket veya limited şirket olarak kurulması ve anonim şirketlerin sermaye piyasası mevzuatına göre borsada işlem görenler dışındaki paylarının nama yazılı olması şarttır. Bu şirketlerin ana sözleşmelerinde bulunması gereken hususlar yönetmelikle düzenlenir." hükmü;
"Önlisans esasları" başlıklı 6. maddenin 1. fıkrasında ise;
"(...) Önlisansa ilişkin aşağıda belirtilen hususlar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir:
a) Başvuru, değerlendirme ve teminat mektubu usul ve esasları ile önlisansın verilmesi, tadili, sona ermesi, iptali, süresi ve süre uzatımı hâllerinde uygulanacak usul ve esaslar (...)" hükmü yer almaktadır.
Kanun'un 6. maddesinin 1. fıkrası gereği düzenlenmiş olan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Önlisans başvuru usulü" başlıklı 12. maddesinin 5. fıkrasının (ç) bendinde;
Önlisans başvurularında,
"ç) Başvuru sahibi tüzel kişinin esas sözleşmesinde;
1) Tüzel kişinin anonim şirket olması hâlinde, sermaye piyasası mevzuatına göre borsada işlem görenler dışındaki paylarının tamamının nama yazılı olduğuna ve hamiline yazılı pay senedi çıkaramayacağına ilişkin hükme,
2) Önlisans süresince şirketin ortaklık yapısında değişiklik yapılamayacağına ilişkin bu Yönetmelikte öngörülen hüküm ile şirket sermaye miktarının azaltılmasına yönelik esas sözleşme değişikliklerinde Kurumun onayının alınacağına ilişkin hükme, yer verilmesi zorunludur." düzenlemesi yer almaktadır.
Mezkur düzenlemeler, kanunun verdiği yetki kapsamında gerçekleştirilmiş, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun amacı olan, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasına hizmet etmeye yönelik olduğu açıktır.
Bu nedenle, üst hukuk normuna uygun şekilde düzenlemelere yer verilmiş olan ve dayanağı olan 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'na uygun olan, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 12. maddesinin beşinci fıkrasının (ç) bendinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Uyuşmazlığın, davacı şirketin Çekerek (Süreyyabey) Barajı ve HES projesine önlisans verilmesi için yaptığı başvurunun … tarih ve … sayılı Başkanlık oluru ile değerlendirmeye alınmamasına ilişkin işlemin iptali kısmına gelince;
Dosyanın incelenmesinden; dava konusu edilen önlisans başvurusunun değerlendirmeye alınmamasına ilişkin işleme karşı davacı şirketin itirazı üzerine; yapılan inceleme ve değerlendirme neticesi, davacı şirketin daha önceden davalı idareye sunmuş olduğu bilgi ve belgeleri tekrar sunduğu, ayrıca davacı şirketin yazısı ekinde, 14/10/2016 tarihinde Ankara Ticaret Sicil Müdürlüğünde tescil edilmiş ve davacı şirket esas sözleşmesinin tüm tadiller işlenmiş son hâlinin sunulduğu, yazı ekinde, imar durumuna ilişkin belge olarak Çekerek Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Müdürlüğünün … günlü ve … sayılı yazısının sunulduğu, söz konusu yazı ekinde, üretim tesisinin yerleşim yerini gösteren 1/5000'lik kadastral paftanın sunulduğu, sunulan tüm bu belgelerin değerlendirilmesi neticesinde ise, … günlü, … sayılı Başkanlık makamına müzekkeresi çerçevesinde alınan … günlü, … sayılı Kurul kararı ile davacı şirketin itirazının kabul edilerek önlisans başvurusunun değerlendirmeye alınmasına karar verildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, davacı şirketin itirazı üzerine, dava konusu edilen işlem yeniden değerlendirilmiş ve davacı şirketin itirazı kabul edilerek, önlisans başvurusunun değerlendirmeye alınmasına karar verilmiş olmakla, iş bu davanın bu kısmının konusuz kaldığı açıktır.
Açıklanan nedenlerle; davanın, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 12. maddesinin beşinci fıkrasının (ç) bendine yönelik kısmının reddi; davacı şirketin Çekerek (Süreyyabey) Barajı ve HES projesine önlisans verilmesi için yaptığı başvurunun … tarih ve … sayılı Başkanlık oluru ile değerlendirmeye alınmamasına ilişkin işlemin iptali istemine ilişkin kısmının ise, konusuz kalması nedeniyle karar verilmesine yer olmadığına hükmedilmesi gerekeceği düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı şirket tarafından, Yozgat ilinde kurmayı planladığı 14,40 MWm/13,83 MWe gücündeki Çekerek Süreyyabey Barajı ve HES projesi için 11/09/2015 tarihinde önlisans başvurusunda bulunulmuştur.
Söz konusu başvuruda eksik olduğu ve/veya mevzuata uygun olarak düzenlenmediği tespit edilen bilgi ve belgeler 02/10/2015 tarihli işlem ile davacı şirkete bildirilmiştir.
Davacı şirketin 27/10/2015 tarihli yazısı ekinde, eksik olduğu bildirilen bilgi ve belgelerin davalı idareye sunulduğu, ancak şirkete bildirilen eksikliklerden esas sözleşmenin, üretim tesisi yerleşim yeri projesinin ilgili mevzuata uygun olarak düzenlenmediği ve yerleşim yeri mevcut imar durumunu gösteren belgenin sunulmadığından bahisle, 22/07/2016 tarihinde önlisans başvurusunun yapılmamış sayılmasına karar verilmiştir.
Bunun üzerine, bu işlem ile dayanağı olduğu ileri sürülen Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 12. maddesinin 5. fıkrasının (ç) bendinin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.

İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanması olduğu belirtilmiş; 3. maddesinde, önlisansın, üretim faaliyetinde bulunmak isteyen tüzel kişilere, üretim tesisi yatırımlarına başlamaları için gerekli onay, izin, ruhsat ve benzerlerinin alınabilmesi için belirli süreli verilen izni; lisansın ise, tüzel kişilere piyasada faaliyet gösterebilmeleri için bu Kanun uyarınca verilen izni ifade ettiği öngörülmüş; 6. maddesinin üçüncü fıkrasında, lisans alınıncaya kadar, Kurul tarafından yönetmelikle belirlenen istisnalar dışında önlisans sahibi tüzel kişinin ortaklık yapısının doğrudan veya dolaylı olarak değişmesi, hisselerinin devri veya hisselerin devri sonucunu doğuracak iş ve işlemlerin yapılması veya Kurum tarafından belirlenen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi durumunda önlisansın iptal edileceği kurala bağlanmıştır.
Uyuşmazlık tarihi itibarıyla yürürlükteki hâliyle Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 12. maddesinin beşinci fıkrasının (ç) bendinde, "Başvuru sahibi tüzel kişinin esas sözleşmesinde;
1) Tüzel kişinin anonim şirket olması hâlinde, sermaye piyasası mevzuatına göre borsada işlem görenler dışındaki paylarının tamamının nama yazılı olduğuna ve hamiline yazılı pay senedi çıkaramayacağına ilişkin hükme,
2) Önlisans süresince şirketin ortaklık yapısında değişiklik yapılamayacağına ilişkin bu Yönetmelikte öngörülen hüküm ile şirket sermaye miktarının azaltılmasına yönelik esas sözleşme değişikliklerinde Kurumun onayının alınacağına ilişkin hükme,
yer verilmesi zorunludur." kuralına yer verilmiş; 15. maddesinin beşinci fıkrasında, önlisans başvurusunun değerlendirmeye alınmasının, önlisans almaya hak kazanıldığı anlamını taşımayacağı; 19. maddesinin dördüncü fıkrasının (a) bendinde, önlisansın, Yönetmelikte belirtilen istisnalar dışında, lisans alınıncaya kadar, veraset ve iflas nedenleri dışında, önlisans sahibi tüzel kişinin ortaklık yapısının doğrudan veya dolaylı olarak değişmesi, payların devri veya birleşme ve bölünme gibi payların devri sonucunu doğuracak iş ve işlemlerin yapılması durumunda iptal edileceği; 57. maddesinin birinci fıkrasında, lisans alınıncaya kadar veraset ve iflas nedenleri dışında önlisans sahibi tüzel kişinin ortaklık yapısının doğrudan veya dolaylı olarak değişmesi, paylarının devri veya payların devri sonucunu doğuracak iş ve işlemleri yapamayacağı kurala bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
DAVA KONUSU YÖNETMELİĞİN 12. MADDESİNİN 5. FIKRASININ (Ç) BENDİNİN (2) NUMARALI ALT BENDİNİN İNCELENMESİ:
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, 2017, İstanbul, s. 426)
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
Dairemizin 2016/197 esas sayısında kayıtlı dosyasına, davalı idarenin sunduğu savunma dilekçesinde, 6446 sayılı Kanun'un önlisans sahibi tüzel kişinin ortaklık yapısının doğrudan veya dolaylı olarak değişmesini kesin olarak yasakladığı, başka bir ifadeyle, önlisans boyunca hisse devri yapılmamasına özel önem yükleyerek bu hususun düzenlenmesini Yönetmeliğe bırakmadığı, uyuşmazlık konusu Yönetmelik maddesinde de mezkur Kanun'a aykırılığın söz konusu olmadığı, şirketlerin önlisans aldıktan sonra hisse devri yapmalarını engellemeye yönelik olarak başvuru şartlarında ana sözleşmelerinin bu şekilde düzenlenmesinin istendiği, şirketlerin ana sözleşmelerinde böyle bir hükme yer verilmemesi durumunda önlisans aldıktan sonra hisse devri yapıp yapmadıklarının kontrolünün zorlaşacağı, bu durumda da hisseleri devralan şirket ya da kişilerin mağdur olabileceği, böyle mağduriyetlerin ortaya çıkmaması ve Kanun'un tam olarak uygulanabilmesi için önceden tedbir alınarak ana sözleşmedeki düzenlemenin başvuru aşamasında istenmesi yolunda düzenleme yapıldığı belirtilmektedir.
Ancak, 6446 sayılı Kanun'da, önlisans sahibi tüzel kişinin ortaklık yapısının doğrudan veya dolaylı olarak değişmesi, hisselerinin devri veya hisselerin devri sonucunu doğuracak iş ve işlemlerin yapılması durumunda önlisansın iptal edileceğinin kurala bağlanmış olmasından söz konusu yükümlülüğün önlisans sahibi tüzel kişiler için getirildiği, Yönetmeliğin 19. maddesinin dördüncü fıkrasının (a) bendinde de, Kanun'a paralel olarak, önlisans sahibi tüzel kişinin ortaklık yapısının doğrudan veya dolaylı olarak değişmesi, payların devri veya birleşme ve bölünme gibi payların devri sonucunu doğuracak iş ve işlemlerin yapılması durumunda önlisansın iptal edileceği düzenlemesinin yapıldığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, ortaklık yapısında değişiklik yapılmamasına yönelik yükümlülük 6446 sayılı Kanun'da önlisans sahibi tüzel kişiler için getirilmişken ve başvuru aşaması ile önlisans sahibi olmak arasındaki sürecin incelenmesinden yükümlülüğün aranma zamanının Kanun'u aşar bir şekilde öne çekildiği anlaşıldığından, söz konusu yükümlülük için başvuru aşamasında ana sözleşmede düzenleme aranmasına ilişkin dava konusu Yönetmelik kuralında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
DAVA KONUSU YÖNETMELİĞİN 12. MADDESİNİN 5. FIKRASININ (Ç) BENDİNİN (1) NUMARALI ALT BENDİNİN İNCELENMESİ:
Uyuşmazlık tarihi itibarıyla dava konusu Yönetmeliğin 12. maddesinin 5. fıkrasının (ç) bendinin (1) numaralı alt bendinde, tüzel kişinin anonim şirket olması hâlinde, sermaye piyasası mevzuatına göre borsada işlem görenler dışındaki paylarının tamamının nama yazılı olduğuna ve hamiline yazılı pay senedi çıkaramayacağına ilişkin hükme, başvuru sahibi tüzel kişinin esas sözleşmesinde yer verilmesinin zorunlu olduğu kurala bağlanmıştır.
Dava konusu kuralda, anonim şirket statüsündeki tüzel kişilerin önlisans başvurularına ilişkin bir yükümlülük öngörüldüğü, oysa uygulama işleminin tesis edildiği 22/07/2016 tarihi itibarıyla davacı şirketin limited şirket statüsünde olduğu, 29/01/2021 tarihli Türkiye Ticaret Sicili Gazetesi'nde şirketin tür ve unvan değişikliği tescil edilerek anonim şirkete dönüştüğü anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, Daire Başkanlığı olurunun tesis edildiği tarihte davacı şirketin anonim şirket statüsünde olmadığı anlaşıldığından, davacının söz konusu kuralın iptali istemiyle dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
DAVA KONUSU UYGULAMA İŞLEMİNİN İNCELENMESİ:
Davacı şirketin önlisans başvurusunun yapılmamış sayılmasına dair 22/07/2016 tarihli Daire Başkanlığı oluru ile söz konusu olurun bildirimine yönelik 01/08/2016 tarihli işleme karşı yapılan itirazın kabul edilmesine ve önlisans başvurusunun değerlendirmeye alınmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararı alınmıştır. Bu hâliyle, davacı şirketin önlisans başvurusunun değerlendirmeye alınmak suretiyle davanın konusunun kalmadığı anlaşıldığından, uygulama işleminin esası hakkında karar verilmesine gerek bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 12. maddesinin 5. fıkrasının (ç) bendinin (2) numaralı alt bendinin İPTALİNE,
2. Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 12. maddesinin 5. fıkrasının (ç) bendinin (1) numaralı alt bendinin iptali istemi hakkında DAVANIN EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE,
3. … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Elektrik Piyasası Dairesi Başkanlığı olurunun iptali istemi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
4. Dava kısmen iptal, kısmen ehliyet ret, kısmen karar verilmesine yer olmadığı kararı ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …TL yargılama giderinin yarısı olan …-TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, kalan …-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına,
5. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, …-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
6. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
7. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 25/01/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.